探究書記員制度改革-以基層法院為視角【關(guān)鍵詞】 司法改革 新型審判團隊 聘用制書記員【摘要】 近幾年來，司法體制改革的步伐走得越來越快，越走越深，對于書記員的權(quán)責(zé)明確、職能定位亦處于探索變革之中，書記員管理的改革顯得十分緊迫。書記員在我國司法系統(tǒng)中一直發(fā)揮著不可或缺的作用，我們在改革中只能繼承發(fā)展而不能簡單地廢除或排除，書記員改革需要從高院，甚至最高法的層次開始，由上至下，先共同后特殊地進行改革，繼承先前的成功經(jīng)驗，取其精華。目前，我們從基層法院的司法改革經(jīng)驗上，逐步進行聘用制書記員的改革探索?！菊摹吭谧罱乃痉w制改革中，大部分基層法院建立了“1+1+N”或“1+N+N”的新型審判團隊模式，書記員加緊進行職務(wù)序列改革。目前，書記員制度的改革趨勢有人認為應(yīng)該是獨立化、職業(yè)化，需要從法律角度包含書記員的司法輔助人員獨立的司法職能定位，這不僅有利于團隊辦案效率的提高，也有利于人才的量化與流動。在新的人民法院組織法中書記員的問題依然沒有得到詳細的規(guī)定，所列舉的條文不夠細化。在一些發(fā)達省份或經(jīng)濟發(fā)展加好的地區(qū)，部門法院直接將司法輔助任務(wù)全額外包，有多少員額法官就組建多少個審判團隊，對于司法的公正性、公平性引發(fā)強烈討論。加強書記員隊伍建設(shè)，改革書記員管理制度，在思想觀念和時間操作上和貼近基層法院審判工作實際需要上下功夫。一、書記員的制度的發(fā)展與演變書記員的功能作用有其歷史淵源，古時人們?yōu)榱藢讣怯浽靸载斣O(shè)立類似書記員的崗位，審判過程往往簡單迅速，民眾根本無法記住并作出評價，但舊時的書記員在產(chǎn)生的時候就不受重視，書記員的實際地位類似于審判者的跟班，有明確的上下級關(guān)系或從屬關(guān)系，關(guān)系之間存在等級差異。近現(xiàn)代，在習(xí)慣繼承層面，法院逐步形成了成長式階段發(fā)展關(guān)系，擔(dān)任審判崗位的人員要先在書記員崗位上進行長期鍛煉，逐步選任為審判崗位人員，我國采用的就是這種模式。目前書記員隊伍存在明顯的不穩(wěn)定特征，人員流動性大，審判記錄權(quán)得不到保障，書記員在審判權(quán)力運行過程中一直扮演著輔助角色。關(guān)于庭審記錄權(quán)力關(guān)系的論述并不多，權(quán)力界定和說明比較模糊。主要有下面幾種觀點：一是當(dāng)前的司法體制改革對于在庭審過程中建立更加獨立化、職業(yè)化的“記錄者”并無探索，對書記員行使審判記錄權(quán)監(jiān)督法官審判活動的保障配套不夠重視。二是書記員在審判過程中發(fā)揮了重要作用，法官作為審判者本身并不能時刻掌握庭審的每一個細節(jié)，原被告雙方的辯詞會無可避免地給法官帶來裁判影響因數(shù)。三是書記員的工作不僅僅是簡單的程序性工作，關(guān)于庭審筆錄、案卷規(guī)整、證據(jù)保存等都會影響法官依法審判。對于我們國家的書記員來說，書記員必須要履行雙重職責(zé)。一是服務(wù)審判工作需要，二是記錄審判過程。記錄審判過程是服務(wù)審判工作需要的一種體現(xiàn)，且必須在法官的領(lǐng)導(dǎo)之下。從最早的陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例文中，我們發(fā)現(xiàn)書記員處于被雙重領(lǐng)導(dǎo)的地位，一方面要接受書記長的領(lǐng)導(dǎo)，一方面要接受法官的領(lǐng)導(dǎo)，這是我國最早關(guān)于書記員記錄權(quán)的最早說明，都是以明文規(guī)定書記員在審判過程中的權(quán)與責(zé)。在最近的司法改革中，基層法院推進人員分類管理改革的同時同樣保留了形式，具體表現(xiàn)為法官助理履行工作職責(zé)必須在法官的領(lǐng)導(dǎo)之下，書記員履行工作職責(zé)可以獨立于法官。但是當(dāng)前書記員的審判記錄權(quán)的初始形式，受到極大挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)起源于長期以來我國書記員體制改革沒有具體的規(guī)劃、缺乏系統(tǒng)性。我國司法體制改革在開始沒有對書記員制度作出詳細規(guī)定，各級人民法院分頭探索，并沒有形成統(tǒng)一意見。在實際操作過程中，這是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的策略。在人民法院組織法的歷次修改、制定過程中，都保留了書記員制度改革的余地，當(dāng)下的改革卻越來越忽視這一點。二、改革的新形勢下，聘用制書記員的現(xiàn)狀書記員制度不斷空洞化的一個重要原因就是基層法院為緩解辦案壓力實行的聘用制書記員制度。從另一個方面說，原有的在編書記員不能滿足甚至部分制約了審判質(zhì)效的提升，所以不對現(xiàn)有書記員制度進行根本改革，完善聘用制書記員制度，就無法迎合司法工作發(fā)展需要。以下，本文將以中國西南部省份大量使用聘用制書記員的 D 市 4 個基層法院作為研究案例，案例法院聘用制書記員占比非常高，甚至所在地區(qū)法院的整理聘用人員占比也比較高，十分值得研究。人員結(jié)構(gòu)上，案例法院一共有在職書記員 82 人，在編書記員 21 人，通過國家司法考試的僅 10 人。女性 65 人，男性 17 人；本科 71人，大專及以下 11 人；任職兩年以內(nèi) 68 人，3-5 年 14 人。工資待遇上，聘用制書記員實際平均年工資約 27600 元，同時當(dāng)?shù)貙嶋H平均年工資約為 25200 元。辦案上，2018 年案例法院共受理案件 24610 件(含舊存)，法官 63名，人均結(jié)案 298.19 件。民事簡案書記員處理案件 327.5 件，繁案書記員處理案件 230 件。在社會化購買上，均推行了不同程度的外包措施，電子檔案同步生成外包比例為百分之百。男女比例失調(diào)嚴重，工資待遇比之地區(qū)平均收入水平略有提升，但基本趨同。(一) 書記員工作模式的固化1.目前和預(yù)期工作內(nèi)容均以簡單重復(fù)型為主。(1)目前書記員簡單重復(fù)工作占比大，且對審判一線了解程度越低，認為書記員工作難度就越低；(2)審判單元間書記員工作難度分化，以簡單工作為主和以專業(yè)工作為主的兩種形態(tài)同時存在且均占比不低。2.現(xiàn)行機制下工作壓力較大且分布嚴重不均衡。以正常人平均工作量 100%為標(biāo)準(zhǔn)，書記員感受的工作壓力較高，且書記員間的工作壓力嚴重不均衡。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，均有超過 40%的人員認為書記員合理的年辦案量為 200 件。參照該法院繁簡分流機制，得出 20%的浮動比例，即簡案書記員 200-240 件，繁案書記員 160-200 件。(二) 書記員的工作收獲隨時間推移呈下降趨勢職業(yè)成長期短導(dǎo)致個人發(fā)展空間小。調(diào)查認為，個人最佳發(fā)展期與發(fā)展瓶頸期高度一致，可以推斷出書記員認為工作中不能掌控新的知識技能時，沒有其他提升空間，發(fā)展進入“瓶頸期” 。各方對書記員瓶頸期和職業(yè)的看法相互矛盾，70%的書記員對職業(yè)生涯持有正面態(tài)度，70%的書記員認為職業(yè)規(guī)劃應(yīng)定位鍛煉。筆者認為這反映出高待遇無法彌補發(fā)展空間小帶來的負面看法。(三) 待遇的落差在考量工資待遇對工作積極性和隊伍穩(wěn)定性的影響時，加入實際回報率及收入對比率兩項數(shù)據(jù)進行綜合分析。工作回報率方面，假設(shè)勞動均獲得對應(yīng)薪酬時工作回報率為 100%。根據(jù)統(tǒng)計，52%的書記員認為工作回報率不合理(回報率 70%以下)。收入對比率方面，假設(shè)與同等條件同齡人平均工資為 100%。根據(jù)統(tǒng)計， 30%的書記員中認為其薪酬僅為平均工資的 66%或更低，11%的書記員認為其薪酬遠高于平均工資。其他基層法院的情況更為嚴峻：“試用期內(nèi)薪資標(biāo)準(zhǔn)按照某市最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，試用期滿合格后，每人月工資 1270 元，除去個人繳納的社會保險外，到手現(xiàn)金收入也就 1000元。 ”上述論證表明，高壓力和高收入、低壓力和低收入均無法讓書記員滿意，在法院承受的范圍內(nèi)單純提升薪酬不能解決人員流失。三、書記員制度存在的問題和原因(一) 權(quán)力的不明確的弊端在法院人員分類管理改革下，不少從事法院改革工作的認識，認為審判輔助人員是協(xié)助法官履行審判職責(zé)的工作人員。在對審輔人員定位時，需要明確輔助法院審判權(quán)運行和輔助法官審判權(quán)行使是不同的概念。邏輯上前者包含后者，后者被前者包含。在此基礎(chǔ)上得出：職責(zé)上書記員輔助法院審判權(quán)運行，法官助理輔助法官審判權(quán)行使；權(quán)限上書記員可以從事法官助理的工作，但法官助理不能從事書記員的工作。這種區(qū)分方式能夠在以審判為中心的原則下滿足“庭審過程的正當(dāng)性需要有更為具體的訴訟制度甚至司法制度加以保障”和“具有法定證明意義的筆錄需要由具有公證證明性質(zhì)的主體進行制作” 。但這些觀點未能在目前的定位中得以體現(xiàn)，反而學(xué)術(shù)界有觀點認為書記員入職門檻可以適當(dāng)放寬，在學(xué)歷上不宜提出更高的要求。司法實務(wù)層面將書記員審判記錄權(quán)的性質(zhì)被歸類到協(xié)助法官履行審判職責(zé)，庭審筆錄的制作主體和程序具有獨立的法律價值未引起重視，與我們傳統(tǒng)裁判理念忽視程序價值，輕視程序正義有密切聯(lián)系。而且也與我們輕視訴訟制度的設(shè)置和運行的細致化、精細化理念有關(guān)。這使得書記員制度改革未能深入到問題的根源?；鶎臃ㄔ阂暯窍?，身份混同是必然的選擇。目前的組織架構(gòu)中，法官助理制度尚未成熟，書記員是分擔(dān)法官審判壓力的最佳人選。故形成用高素質(zhì)書記員分攤法官審判職責(zé)，用服務(wù)外包人員分攤書記員審輔職責(zé)的模式。因此中基層法院在人員配額有限的情況下，無力負擔(dān)與案件數(shù)量對等的，僅處理“簡單”工作的書記員，書記員素質(zhì)必須提升。法官視角下，相比嚴格區(qū)分書記員和法官助理所帶來的管理成本增加，混同使用模式更具吸引力，即將案件按照輔助人員的人數(shù)平分，各輔助人員對各自所分配的案件“負責(zé)到底” 。這種模式使書記員與法官助理承擔(dān)同等工作量，減少法官管理精力的消耗。書記員視角下，身份混同對其有利。觀念上，實務(wù)層面普遍認為法官助理高于書記員，前者是預(yù)備法官，后者僅是聘用人員；職責(zé)上，法官助理的工作更有利于積累經(jīng)驗。各方主動或被動推動審輔人員身份混同，加劇了書記員定位的邊緣化。(二) 審輔事務(wù)管理出現(xiàn)法院內(nèi)外部雙重脫節(jié)的趨勢在我國臺灣地區(qū)，法院書記員屬于公務(wù)人員隊伍序列，法官助理依據(jù)“聘用人員聘用條例”聘用。這與我國人員分類管理模式中，對書記員和法官助理的定位恰好相反。而這種制度架構(gòu)無疑降低了對書記員的管理力度。內(nèi)部管理方面，基層法院出現(xiàn)審輔事務(wù)與審判實務(wù)徹底分流，管理脫節(jié)的趨勢。以該法院某審判單元為例，法官除了庭審和判決之外，所有的輔助工作均由書記員處理。這使得法官審判效率極大提升，年結(jié)案量達到上千件。效果上契合司法改革目的，但這種分流趨勢會導(dǎo)致基層法院內(nèi)部對書記員管理脫節(jié)。目前管理架構(gòu)中，主要由員額法官直接對書記員進行業(yè)務(wù)管理。但法官在辦案壓力下，只能掌控審輔事務(wù)的處理結(jié)果，難以兼顧處理程序。管理上的脫節(jié)必然會增加無意的審判信息丟失或有意的審判信息泄露，在書記員不斷流動時，缺乏制約方式致使書記員責(zé)任感缺失；在書記員保持穩(wěn)定時，缺乏晉升空間又會提升書記員的權(quán)力尋租機率。且法官在脫離審輔事務(wù)后，無力指導(dǎo)書記員。書記員內(nèi)部可能形成潛在的管理系統(tǒng)，反向制約法官。外部管理方面，從邏輯上看，審判權(quán)運行機制的特點導(dǎo)致法院必然追求各環(huán)節(jié)的穩(wěn)定性。在書記員群體流動性問題的催化下，中基層法院主動或被動的引入相對穩(wěn)定的外包服務(wù)平衡。作為法人，社會機構(gòu)的穩(wěn)定性遠遠高于作為自然人的書記員，但管理力度上，兩者卻正好相反。基于前文的統(tǒng)計，外包機構(gòu)招錄高素質(zhì)人員，將因與書記員同樣的問題，因流動性引起管理脫節(jié)；招錄普通人員，又將因為法律事務(wù)的專業(yè)性，增加管理成本。(三) 法院與書記員個人之間利益沖突基層法院理想的書記員群體與現(xiàn)實的環(huán)境之間的劇烈沖突，超出了目前改革措施所能調(diào)和的極限。發(fā)展上：書記員通常在經(jīng)歷一個月的實習(xí)就能掌握基本工作技能；在入職半年左右可以做到比較熟練；入職 2 年左右發(fā)展進入瓶頸期。這種現(xiàn)狀下追求書記員群體的穩(wěn)定與書記員作為高素質(zhì)人員對自己的定位產(chǎn)生沖突。該矛盾解決前，法院追求書記員穩(wěn)定的舉措必然與預(yù)期目標(biāo)相去甚遠。發(fā)展空間方面：基于法院所能提升的薪酬待遇無法全面滿足書記員群體的需求。主流觀點認為應(yīng)建立書記員晉升體制，但書記員的進入渠道為靈活的聘用制，晉升體制極有可能產(chǎn)生權(quán)力尋租。結(jié)合管理慣性，這種晉升體制可能在短時間內(nèi)固化，無法發(fā)揮激勵作用。培養(yǎng)上：基層法院往往選擇定向培養(yǎng)機制，書記員入職后專精于某一類型案件，達到實習(xí)時間短、工作效率高、管理成本低的效果。但這種機制使得書記員只能接觸固定領(lǐng)域的法律知識，不僅可能與自身發(fā)展規(guī)劃沖突，而且部分領(lǐng)域的市場需求稀缺會導(dǎo)致社會求職的困難?？己松希杭訌姇泦T考核考評對法院來說十分重要，提高書記員的流動性對于提高審判效率來說十分有效。但是看到，對于持短期就職意向的書記員，考評機制的作用有限；對于持長期就職意向的書記員，穩(wěn)定性是重要的影響因素，如果失去該因素，書記員職位的吸引力將大幅下降。積極性方面：書記員群體中持長期就職意向的書記員的比例，會在持續(xù)流動中不斷增加。結(jié)合發(fā)展空間不足的現(xiàn)實，必然出現(xiàn)書記員效率高而法院追求書記員穩(wěn)定性時，書記員呈現(xiàn)高流動性；書記員工作效率低而法院追求書記員高流動性時，書記員群體卻呈現(xiàn)高穩(wěn)定性。從理性角度分析，書記員應(yīng)當(dāng)以自己的最小代價去獲得自己的最大利益，高素質(zhì)人員的最優(yōu)選擇就是定位鍛煉，工作一定年限后離職。四、在司法體制改革的大背景下書記員制度的改革趨勢目前書記員的邊緣化直接原因是案件量的增長。從案例法院上看，如果案件量減少一半，基層法院內(nèi)部可以扭轉(zhuǎn)書記員身份不明、職責(zé)混亂的趨勢；如果案件量持續(xù)提高，上層單純以政策方案推動的改革勢必難以落地。故改革應(yīng)以保障中基層法院審判運行為前提。(一) 庭審記錄與聘用書記員制度的相互支撐庭審筆錄十分重要，它關(guān)系這人書記員地位的輕重。我國書記員制度長久存在的一個問題，就是在組織層次上的規(guī)定了庭審筆錄的必要性與制作主體，卻沒有規(guī)定庭審筆錄的法律地位與價值。在司法實踐中存在已經(jīng)記載于筆錄的事項在法院裁判時也可以置之不理的情況下，書記員定位必然邊緣化。獨立行使書記員記錄權(quán)的重要性，可以提升司法公信力和完善法院內(nèi)部監(jiān)督，但這種制度短期難以成熟。在法定的庭審筆錄的形成時間是庭審后 5 日內(nèi)的基礎(chǔ)上，規(guī)范審輔事務(wù)外包下的庭審筆錄制作形式，要求基層法院引入速錄員或電子技術(shù)進行庭審記錄時，書記員的簽字作為庭審筆錄是否能成為法院司法文書的重要依據(jù)。1.履行必要的告知程序。必須明確告知訴訟參與人庭審筆錄的法律地位、申請速錄員回避的權(quán)利、申請陳訴記錄補正的權(quán)利。同時速錄員制作的筆錄，應(yīng)當(dāng)通過技術(shù)手段同步向所有的訴訟參與人呈現(xiàn)。即速錄員形成的記錄，是應(yīng)當(dāng)事前已告知、事中已確認，事后可補正的庭審活動真實記錄。2.厘清記錄與筆錄的區(qū)分。在庭審結(jié)束后，書記員在庭審記錄上簽字確認，法律上將原被告雙方簽字的記錄作為庭審記錄，書記員以作者身份確定庭審記錄的全部內(nèi)容。如果書記員未參加庭審，則有權(quán)通過錄音錄像獲得庭審活動的完整重現(xiàn)。3.深刻認識制度的不足。聘用制度推行的出發(fā)點，是穩(wěn)定當(dāng)下書記員制度空洞化的舉措，為在司法體制改革中重重新定位書記員提供了一個時間緩沖。(二) 增強書記員制度的流動性1.以擴展流出渠道的方式增加書記員職業(yè)的吸引力。雖然目前法院書記員職位具有吸引力，但所吸引的群體與法院的希望之間存在落差。換言之，相比愿意終身工作的大專生，法院更希望招錄 3 年后離開的法學(xué)研究生。具體措施：第一是與當(dāng)?shù)攸h委政府加強溝通協(xié)調(diào)，在確定招錄法學(xué)類公務(wù)員時，適當(dāng)將限制條件向法律工作經(jīng)驗傾斜；第二是建立書記員輪崗輪替制度，一名達到工作 5 年的書記員可以掌控大多數(shù)部門法的實際運用，能夠勝任律師或中等企業(yè)法務(wù)主管，從而延長書記員成長時間的同時增加書記員的職業(yè)收益；第三是構(gòu)建工作推薦制度，通過為書記員提供在崗期間的表現(xiàn)證明，增加書記員的社會就職競爭力并提升工作積極性。2.減輕工作壓力，增強榮譽感，提升隊伍凝聚力?，F(xiàn)階段書記員晉升體系和薪酬體系難以實現(xiàn)，應(yīng)采用更全面的方式提升書記員的穩(wěn)定性?？尚械膶嵤┺k法：第一是增加人員數(shù)量。建立與現(xiàn)行人員管理制度相匹配的聘用制度，爭取地方財政的理解與支持。在招錄正式工作人員的基礎(chǔ)上，留下一部分崗位比例招聘短期 2-3 年的合同工。經(jīng)過實習(xí)鍛煉和審判工作實踐，合同期滿后工作能力突出的可以長期固定合同的方式進行二次聘用；第二是完善實習(xí)機制。加強與專業(yè)院校的合作，形成院校講師與法院法官組成的“1+1” 培訓(xùn)團隊，對聘用書記員定期進行專業(yè)知識培訓(xùn)；第三是完善聘用書記員等級與待遇晉升體系，劃分好層析待遇和工作分工，根據(jù)各審判團隊的實際工作需要選派聘用書記員加入；第四是加強事務(wù)性工作的社會化購買。將一些不影響司法公正，不關(guān)乎審判工作秘密，簡單、固定、日常的工作外包給社會機構(gòu)，減輕一般書記員的工作壓力，使之有時間學(xué)習(xí)提高。五、結(jié)語如何管理好書記員隊伍并不是一件小事，推動書記員制度改革并不完全是書記員自身問題引發(fā)，而是司法體制改革的大勢所趨，書記員因其責(zé)，因其擔(dān)任角色，往往引發(fā)人們對司法公正性的討論。書記員制度改革的進行越來越快，書記員自身權(quán)責(zé)明確，職責(zé)定位都有很大可以探索創(chuàng)新的空間，兩條路徑通向完全不同的終點。無論選擇何種方向，都需要我們正視問題；以保守的理念避免書記員制度漏洞；以改革的思路進行研究確定最優(yōu)方向。參考文獻：1陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例 。2廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報2015 年第 5 期。3法制與經(jīng)濟2017 年第 1 期。4中國黨政干部論壇2017 年第 6 期。5人民法院報2015 年 12 月 9 日第 8 版。6法律適用 2018 年第 7 期。