行政法與行政訴訟法第一章、 行政法概述一、 行政權(quán)的內(nèi)容和特征 行政權(quán)的內(nèi)容：1、 行政規(guī)范制定權(quán)：如國務(wù)院制定行政法規(guī)，國務(wù)院部委和地方有關(guān)政府置頂行政規(guī)章等；2、 證明、確認(rèn)權(quán)：公證機(jī)關(guān)；3、 對權(quán)利的賦予、剝奪權(quán)：行政獎勵權(quán)、行政處罰權(quán)；4、 對義務(wù)的科以、免除權(quán)：納稅、頒發(fā)許可證；5、 對爭議的調(diào)處權(quán)：對民事爭議的調(diào)解和對行政爭議的復(fù)議裁決。 行政權(quán)的特性： 執(zhí)行性；法律性；強(qiáng)制性；優(yōu)益性；不可處分權(quán)。 行政法這個詞最早出現(xiàn)在法國。二、 行政法的概念和特征1、 概念：行政法是國家一類法律規(guī)范和原則的總稱，這類法律規(guī)范和原則調(diào)整的是有關(guān)公共行政權(quán)的設(shè)定，行使及對公共行政權(quán)的監(jiān)督和其后果予以補(bǔ)救的法。2、 特征： 就內(nèi)容而言，行政法有三個特征： 對象的確定性 內(nèi)容的廣泛性 內(nèi)容的相對易變性 就形式而言，其表現(xiàn)形式具有多樣性的特征，它通常由各種分散的法律來表現(xiàn)。 行政法在社會功能上的地位 從政治意義上說，行政法主要有以下功能：1、 行政法是高度社會主義民主的體現(xiàn)和保障2、 行政法是社會主義法制的體現(xiàn)和組成部分3、 行政法有助于提高國家行政管理的效率4、 行政法是國家行政管理法制化的標(biāo)志從法律意義上說，行政法也有多種功能：1、 行政法是憲法的具體化，它有助于憲法的實施和保障2、 行政法作為法律事實，導(dǎo)致行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅。3、 行政法作為一種法律事實導(dǎo)致其他法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅。4、 行政法可成為當(dāng)事人提起訴訟，尤其是行政訴訟的根據(jù)。5、 行政法還能成為人民法院審理案件的適用觀點。一、 行政法的形式1 集中式（法典式）1、 行政法典：是指相對集中了行政法律規(guī)范并對它作了系統(tǒng)性安排的法規(guī)。2、 特點：行政法律規(guī)范既集中又協(xié)調(diào)統(tǒng)一，便于查找使用。這種方法比較科學(xué)，但也比較困難。 分散式 以分散的法規(guī)來表現(xiàn)行政法律規(guī)范，中國就是采用的這種形式。其行政法規(guī)范散見于以下法律形式中：1、 憲法：2、 法律3、 行政法規(guī)4、 地方性法規(guī)5、 自治條例和單行條例6、 條約和行政協(xié)定7、 有關(guān)法律解釋8、 行政規(guī)章 2、行政法律關(guān)系與行政關(guān)系的區(qū)別： 性質(zhì)不同 與行政法的關(guān)系不同 內(nèi)容范圍不同 時間先后不同一、 行政法律關(guān)系的類型和特征 類型1、行政法律關(guān)系其實就是被行政法調(diào)整了的行政關(guān)系。2、內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系特征 1、從主體上看，在行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人中，必有一方是作為行政管理主體的行政機(jī)關(guān)或得到授權(quán)的其他組織，否則，就不屬于行政法律關(guān)系。 2、從內(nèi)容上看，行政法律關(guān)系的內(nèi)容與國家行政權(quán)力直接有關(guān)，即國家行政權(quán)是行政法律關(guān)系的核心。 3、從內(nèi)容處分上看，當(dāng)事人對行政法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)不能自由處分。 4、從雙方當(dāng)事人所處的地位上來看，行政主體始終處于主導(dǎo)地位，享有很大的優(yōu)益權(quán)。 5、從解決爭議的方式上看，行政主體有處理行政爭議的權(quán)力。這與民事關(guān)系明顯不同。第二章 行政法基本理論與原則 一、概述 保權(quán)說：認(rèn)為行政法是在各行政管理領(lǐng)域內(nèi)規(guī)范被管理者行為，用以保障國家行政權(quán)順利行使，維護(hù)國家行政管理秩序的一個法律部門。 控權(quán)說：，主張行政法是控制、約束政府權(quán)力，規(guī)定向受到行政侵害之公民和組織提供救濟(jì)的法。 “控權(quán)說”和“保權(quán)說”的主要區(qū)別 區(qū)別觀點行政法的出發(fā)點和目的行政法的調(diào)整對象行政法與國家行政管理的關(guān)系折衷說 認(rèn)為行政法具有控權(quán)和保權(quán)雙重作用，既是控制政府權(quán)力的法，同時也是保障國家行政主體對社會實施管理的法。二、行政合法性原則 行政合法性原則的含義行政合法性原則是行政法治的核心內(nèi)容。它要求行政權(quán)的設(shè)立、行使必須依據(jù)法律，符合法律要求，不能與法律相抵觸。 行政合法性原則的基本要求 1、職權(quán)法定原則：任何行政職權(quán)都必須基于法律的授予才能存在。 2、法律優(yōu)位原則：正式的法律淵源要優(yōu)于從屬的法律淵源，也就是法律比所有的從屬立法的效力都高。 3、法律保留原則：只有在法律明確授權(quán)的情況下才可以實施某種行政行為。三、行政合理性原則 行政合理性原則的含義 行政合理性原則是指行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件、種類和幅度做出行政決定，而且要求這種決定應(yīng)符合法律的意圖和精神，符合公平正義等法律理性。 行政合理性原則的基本要求1、 平等原則2、 正當(dāng)裁量原則3、 比例原則四、程序正當(dāng)原則：程序正當(dāng)原則是指行政裁量在行政程序方面必須符合現(xiàn)代法治國家所要求的“程序正義”觀念。第五章 行政行為的一般理論難點與重點：1行政行為分類2行政行為構(gòu)成3行政行為效力的內(nèi)容4行政行為的無效、撤消、變更和終止第一節(jié) 行政行為的性質(zhì)、分類及其合法要件學(xué)習(xí)本節(jié)應(yīng)掌握的內(nèi)容：1行政行為的概念、特征和分類2行政行為的構(gòu)成要件3國家行為與行政行為；個人行為與職務(wù)行為的區(qū)別4行政行為法的意義一、行政行為的概念：行政行為是行政主體為實現(xiàn)國家行政目的，行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為二、行政行為的特征：1從屬性 行政行為是執(zhí)行法律的行為，因而，任何行政行為都必須有法律根據(jù)，依法行政是民主和法治的基本要求。2裁量性由于立法技術(shù)的局限性和現(xiàn)代國家行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性及其適應(yīng)性、多變性等原因，立法機(jī)關(guān)在立法時應(yīng)該(事實上也是這樣做的)留給行政主體相當(dāng)廣泛的裁量余地，以確保行政主體有效地實施國家行政管理，更好地保護(hù)和創(chuàng)造國家和社會的利益。3單方意志性 （1）行政主體實施行政行為，只要是在行政組織法或法律、法規(guī)授權(quán)范圍之內(nèi)，就無需與行政相對人協(xié)商，不必征得行政相對人的同意，而是根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，自行決定是否作出某種行為，并可以直接實施該行為。（2）行政行為的單方性不僅表現(xiàn)在行政主體依職權(quán)進(jìn)行的行為，而且還體現(xiàn)在依行政相對人申請而實施的行為。即使在行政合同行為中，也不乏行政主體單方意志性的因素，呈現(xiàn)出許多不同于民事合同的特點。_4強(qiáng)制性 行政行為是行政主體代表國家、以國家名義實施的行為，故以國家強(qiáng)制力作為其實施保障。根據(jù)行政法的原則，行政主體行使其管理職能，可以運(yùn)用其行政權(quán)力和手段，或依法借助其他國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段，保障行政行為的實現(xiàn)。5無償性行政行為以無償為原則，以有償為例外。行政主體所追求的是國家和社會公共利益，其對公共利益的集合、維護(hù)和分配，應(yīng)當(dāng)都是無償?shù)?。三、行政行為的?gòu)成要件： 1主體須是行政主體； 2內(nèi)容須是國家行政權(quán)的運(yùn)用； 3須是客觀存在的；以上三個要件須同時具備。五、行政行為的分類（一）抽象行政行為與具體行政行為基于適用范圍的分類。抽象行政行為是指由行政主體作出的具有普遍約束力的行政行為，一般表現(xiàn)為制定各種行政規(guī)則的行為。具體行政行為是指行政主體對特定事件或特定人所作的特定處理。抽象行政行為與具體行政行為最大的區(qū)別在于： 1行為對象特定與否。所謂對象的特定性，包含兩項內(nèi)容：一是明確性，即一種行為是針對誰、約束誰，行為雙方主體及第三人都是明確的。二是固定性，即該行為所約束的對象在該行為約束期間是固定的，可數(shù)的，既不會增加，也不會減少。2在行為的溯及方向上。如果一種行為是約束人們已經(jīng)發(fā)生的行為，即具有向前約束性，該行政行為是具體的；相反，如果一種行政行為是約束人們將來可能發(fā)生的行為，即具有向后約束性，那它便是抽象的3行為可否多次適用。如果一種行為只能適用一次，那它就是具體的；如果一種行政行為可以反復(fù)適用那它便是抽象的。（二）權(quán)益性行政行為、負(fù)擔(dān)性行政行為與多效性行政行為基于行為效果與相對人利益之間的關(guān)系所作的分類。權(quán)益性行政行為是指行政主體為行政相對人設(shè)定權(quán)益或免除其義務(wù)的行政行為，負(fù)擔(dān)性行政行為是指行政主體為行政相對人設(shè)定義務(wù)或剝奪其權(quán)益的行政行為，又稱不利行政行為多效性行政行為是指一個行政行為既設(shè)定了行政相對人的權(quán)力有設(shè)定了行政相對人的義務(wù)。（三）內(nèi)部行政行為與外部行政行為基于行為效力范圍對行政行為所作的一種劃分。內(nèi)部行政行為是行政主體代表國家對隸屬于自身的組織、人員和財物的一種管理。外部行政行為亦稱為公共行政行為，它是行政主體對社會行政事務(wù)的一種法律管理。發(fā)生在行政主體與行政相對人之間。（四）依職權(quán)行政行為與依申請行政行為基于行為的主動性程度的劃分。依職權(quán)行政行為是指行政主體依據(jù)自己的職權(quán)，不需要經(jīng)過相對人的意思表示，如：申請、聲明、要求等，便能作出并發(fā)生效力的行為。依申請行政行為是指行政主體只有在相對人聲明或申請的條件下方能作出的行為。如：行政復(fù)議須以相對人申請為前提，相對人沒申請，復(fù)議機(jī)關(guān)不能主動復(fù)議；公民申請專利、單位申請注冊商標(biāo)等亦屬此類。（五）羈束行政行為與自由裁量行政行為羈束行政行為是指行政主體對行政法規(guī)范的適用沒有或較少有選擇、裁量余地的行政行為；自由裁量行政行為則是指行政主體對行政法規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量余地的行政行為。在法律適用上，羈束行政行為一般只存在合法性問題，而自由裁量行政行為不僅存在合法性問題，而且還存在合理性問題。（六）要式行政行為與不要式行政行為要式行政行為是指具有法律、法規(guī)形式要求的行政行為，不要式行政行為則指不具有法律、法規(guī)要求的行政行為。六、行政行為法 行政行為法是關(guān)于行政行為的法律規(guī)范的總稱，行政行為法制化的程度和水平，在一定意義上體現(xiàn)了這個國家法治的程度和水平。其意義具體表現(xiàn)在：1行政行為法為行政行為的實施提供法律依據(jù)；2行政行為法保證行政行為的科學(xué)性和規(guī)范性； 3行政行為將保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序的健全和完善。第二節(jié) 行政行為的效力一、行政行為效力的內(nèi)容行政行為的效力的內(nèi)容是指行政行為對行政法律關(guān)系主體產(chǎn)生的法律約束力。一般而言，行政行為具有下列效力：1公定力：行政行為的公定力也稱先定力，指行政行為一經(jīng)作出，就應(yīng)該假定其合法有效，行政相對人必須服從，除非由有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序變更或撤消。2確定力：行政行為的確定力是指行政行為成立、生效后具有的相對穩(wěn)定性，非依法不得隨意撤消和變更，故又稱為不可變更力。有兩層含義：第一，行政行為一旦成立、生效后，不受原作出主體和人員變動的影響；第二，行政行為生效后具有相對穩(wěn)定性，非依法定程序與事由不得隨意改變。3約束力：行政行為的約束力，是指行政行為成立、生效后對行政主體或行政相對人及其他人所產(chǎn)生的約束力。行政行為的約束力表現(xiàn)在三個方面：（1）對行政相對人的約束力。 （2）對行政主體的約束力。（3）對第三人的約束力。4執(zhí)行力：行政行為的執(zhí)行力是指行政行為成立、生效后，行政主體有權(quán)依法對無故不履行義務(wù)的行政相對人啟動強(qiáng)制程序，行政行為的內(nèi)容最終得以實現(xiàn)。二、行政行為有效成立的條件1實體要件：又稱實質(zhì)要件，是指行政行為的內(nèi)容本身必須具備的條件。具體包括：（1）行為主體合法。 （2）權(quán)限合法。 （3）內(nèi)容合法。2程序要件：程序要件指行政主體作出的行政行為必須符合程序要件，即符合法律規(guī)定的步驟、順序、方式和時限等。三、行政行為的生效時間一般說來，具備以上要件的行政行為便可發(fā)生預(yù)定的法律效力1即時生效： 2送達(dá)生效： 3附條件生效：四、行政行為的無效、撤消、變更和終止1行政行為的無效：行政行為必須合法、適當(dāng)，符合公共利益。2行政行為的撤消：指有權(quán)機(jī)關(guān)針對違法或明顯不當(dāng)?shù)男姓袨槿∠湫ЯΦ倪^程。它有以下特點：（1）從主體上看，原作出該行政行為的主體與撤銷該行政行為的主體是不同一的（2）從性質(zhì)上看，行政行為的撤銷，除上級行政機(jī)關(guān)對行政行為的撤銷以及權(quán)力機(jī)關(guān)對同級行政機(jī)關(guān)行政行為的撤銷，屬于依職權(quán)行為外，其他概屬依申請行為。（3）從行為效力上看，行政行為的撤銷對前具有溯及力，它將使社會關(guān)系回歸到被撤銷行政行為作出之前的狀態(tài)。3行政行為的變更：指行政行為作出以后和消滅以前，行政行為在內(nèi)容、依據(jù)和形式上的變化。行政行為的變更應(yīng)包括：（1）行政行為內(nèi)容的變更； （2）行政行為依據(jù)的變更； （3）行政行為形式上的變更。從行政權(quán)上變更上考察，行政行為的變更有四類：（1）作出該行政行為的行政主體對自己行為的變更；（2）作出該行政行為的行政主體的上級行政機(jī)關(guān)對下級行政行為的變更；（3）行政復(fù)議機(jī)關(guān)對被復(fù)議行政行為的變更；（4）人民法院對被審查行政行為的變更。4行政行為的終止：又稱行政行為的消滅，指行政行為失去效力，一般是自然失去效力。本章小結(jié)：（1）行政行為的概念：是行政主體為實現(xiàn)國家行政目的，行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。（2）行政行為的特征： 1從屬性；2裁量性；3單方意志性；4強(qiáng)制性；5無償性。（3）行政行為的構(gòu)成要件：1主體須是行政主體；2內(nèi)容須是國家行政權(quán)的運(yùn)用； 3須是客觀存在的，以上三個要件須同時具備。（4）行政行為的分類：1抽象行政行為與具體行政行為；2權(quán)益性行政行為、負(fù)擔(dān)性行政行為與多效性行政行為；3內(nèi)部行政行為與外部行政行為；4依職權(quán)行政行為與依申請行政行為；5羈束行政行為與自由裁量行政行為；6要式行政行為與不要式行政行為。（5）行政行為效力的內(nèi)容：是指行政行為對行政法律關(guān)系主體產(chǎn)生的法律約束力。一般而言，行政行為具有下列效力：1公定力：行政行為的公定力也稱先定力，指行政行為一經(jīng)作出，就應(yīng)該假定其合法有效，行政相對人必須服從，除非由有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序變更或撤消；2確定力：行政行為的確定力是指行政行為成立、生效后具有的相對穩(wěn)定性，非依法不得隨意撤消和變更，故又稱為不可變更力；3約束力：行政行為的約束力，是指行政行為成立、生效后對行政主體或行政相對人及其他人所產(chǎn)生的約束力。有關(guān)人員必須遵守和服從這種約束力；4執(zhí)行力：行政行為的執(zhí)行力是指行政行為成立、生效后，行政主體有權(quán)依法對無故不履行義務(wù)的行政相對人啟動強(qiáng)制程序，行政行為的內(nèi)容最終得以實現(xiàn)。（6）行政行為的無效、撤消、變更和終止：1行政行為無效的情形：行政行為具有特別重大且明顯的違法情形時；行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為；行政主體受脅迫作出的行政行為；行政行為的實施將導(dǎo)致犯罪；沒有可能實施的行政行為。2行政行為的撤消：指有權(quán)機(jī)關(guān)針對違法或明顯不當(dāng)?shù)男姓袨槿∠湫ЯΦ倪^程。3行政行為的變更：指行政行為作出以后和消滅以前，行政行為在內(nèi)容、依據(jù)和形式上的變化。行政行為的變更應(yīng)包括：行政行為內(nèi)容的變更；行政行為依據(jù)的變更；行政行為形式上的變更。4行政行為的終止：又稱行政行為的消滅，指行政行為失去效力，一般是自然失去效力。終止的原因：對象消失；相對一方不再存在，也沒有權(quán)利義務(wù)承接人；期限屆滿；任務(wù)完成，等等.第一節(jié) 行政立法概述一、行政立法的概念 指國家行政機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)，規(guī)章的活動。它包括以下幾層涵義：1行政立法的主體是行政機(jī)關(guān)；2行政立法行為是制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為；3行政立法是抽象行政行為；4行政立法行為是行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序所為的行為。二、行政立法的性質(zhì)1行政立法行為的行政性（1）行政立法行為的主體是國家行政機(jī)關(guān)；（2）行政立法行為的主要目的是為執(zhí)行和實施權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律、地方性法規(guī)、實現(xiàn)政府鍛煉職能；（3）行政立法行為所調(diào)整的對象主要是行政管理事務(wù)。2行政立法行為的立法性（1）行政立法行為是行政機(jī)關(guān)按照法律授權(quán)以及國家名義制定人們普遍遵守的行為規(guī)范和活動；（2）行政立法行為所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有法的基本特征，即普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性；（3）行政立法行為必須遵循相應(yīng)的立法程序，經(jīng)過起草、征求意見、審查、決定、公布等行政立法程序。3行政立法行為具有從屬法律性所謂從屬法律性是指在法律體系中，行政立法要從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)所立之法，行政立法的效力要低于權(quán)力機(jī)關(guān)所立之法。三、行政立法的分類（一）制定行政法規(guī)的行政立法和制定規(guī)章的行政立法（二）中央行政立法和地方行政立法中央行政立法是由中央行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院及其職能部門所進(jìn)行的行政立法。地方行政立法則是由省一級及部分市一級的地方人民政府所進(jìn)行的行政立法。（三） 職權(quán)行政立法與授權(quán)行政立法職權(quán)行政立法，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和組織法所賦予的行政立法權(quán)進(jìn)行的行政立法活動。授權(quán)行政立法，則是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)單行法律、法規(guī)或授權(quán)決議所授予的立法權(quán)而進(jìn)行的立法。授權(quán)行政立法與職權(quán)行政立法的區(qū)別：1授權(quán)的法律不同。授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的法律是憲法、行政組織法以及立法法外的其他單行法律。2授權(quán)的方式不同。法律對職權(quán)行政立法進(jìn)行的是全面的、一攬子授權(quán)，而對授權(quán)行政立法的立法授權(quán)則圍繞授權(quán)法所規(guī)定的某一方面的行政事務(wù)進(jìn)行。3立法的效力不同。職權(quán)立法是行政機(jī)關(guān)的固有權(quán)力，因而其效力等級低于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法，與其相抵觸的，職權(quán)立法無效。授權(quán)立法有兩種情況：若是由上級行政機(jī)關(guān)授權(quán)，其效力等級則與職權(quán)立法相同，若是由權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，其效力等級與權(quán)力機(jī)關(guān)所立之法等級相同。（四）創(chuàng)制性行政立法與執(zhí)行性行政立法所謂創(chuàng)制性行政立法，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的一般性授權(quán)，就法律或法規(guī)沒有規(guī)定的事項所進(jìn)行的具有原創(chuàng)性性質(zhì)的行政立法。所謂執(zhí)行性立法，是指行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律或法規(guī)對特定事項已有的規(guī)定，而進(jìn)行的將法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)一步具體化的行政立法。四、行政立法的主體與形式（一） 行政立法的主體行政立法的主體即依法有權(quán)進(jìn)行行政立法的國家行政機(jī)關(guān)。我國行政立法的主體是：1中央人民政府，即國務(wù)院。2.國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)；3.省、自治區(qū)、直轄市人民政府；4.省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府；5.經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府；6.國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。（二）我國行政立法的法定形式有兩種，即行政法規(guī)和規(guī)章。第二節(jié)：行政立法體制、三、行政立法權(quán)限（一）行政立法權(quán)限的概念及特性行政立法權(quán)限是指，不同的立法主題制定行政法律規(guī)范在內(nèi)容和形式上的分工和限制，即哪些國家機(jī)關(guān)享有行政立法權(quán)以及在哪些方面、多大范圍內(nèi)享有行政立法權(quán)。行政立法權(quán)限有以下三個特性：1. 行政立法權(quán)限的立法先定性。2行政立法權(quán)限的層級性。3授權(quán)立法權(quán)限范圍的有限擴(kuò)展。（二）行政立法的權(quán)限1行政法規(guī)的立法權(quán)限國務(wù)院作為最高國家權(quán)利機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是執(zhí)行法律和實施法律，因此，國務(wù)院的行政立法權(quán)是一種從屬性、補(bǔ)充性和執(zhí)行性的立法權(quán)。2規(guī)章的立法權(quán)限規(guī)章是特定的行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定、發(fā)布的關(guān)于某一方面行政管理工作的規(guī)范性文件的總稱。包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。四、行政法律規(guī)范的效力等級（一）行政法律規(guī)范效力等級的概念行政法律規(guī)范效力等級是指，不同的立法主體制定的行政法律規(guī)范，在適用中表現(xiàn)出來的作用差別。行政法律規(guī)范效力等級的含義有以下三個方面：行政法律規(guī)范效力等級的區(qū)分，是在統(tǒng)一立法的國家里存在著多層次立法狀況而導(dǎo)致的。1在我國，全國人民代表大會或其常務(wù)委員會有制定憲法和法律的權(quán)力，這是最高層次的立法機(jī)構(gòu)，享有最高的法律效力等級；2國務(wù)院有制定行政法規(guī)的權(quán)力，它是全國人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是僅次與全國人民代表大會的第二層次的立法機(jī)構(gòu)，行政法規(guī)是第二等級的立法；3省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常委會是在局部地區(qū)享有立法權(quán)的立法機(jī)構(gòu)，有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，是僅次與國務(wù)院的第三層次的立法機(jī)關(guān)，制定的地方性法規(guī)為第三等級效力的立法。4國務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民政府制定的地方政府規(guī)章，兩者的效力等級無高低之分。（二）行政法律規(guī)范效力等級的特點1服從性 2派生性 3可變性（三）行政法律規(guī)范效力等級區(qū)別標(biāo)志行政法律規(guī)范效力等級所反映的各法律規(guī)范之間區(qū)別標(biāo)志可以分為實質(zhì)性的區(qū)別標(biāo)志和形式上的區(qū)別標(biāo)志。實質(zhì)性的區(qū)別標(biāo)志是決定效力等級產(chǎn)生和差異的根本原因 ，形式上的區(qū)別標(biāo)志是效力等級差別的外在表現(xiàn)。1實質(zhì)性的區(qū)別標(biāo)志（1）立法主體。這是以制定機(jī)關(guān)為標(biāo)志來區(qū)分行政法律規(guī)范效力等級的高低，是形成行政法律規(guī)范效力等級區(qū)別的根本原因。（2）立法權(quán)限。立法權(quán)限反映了立法機(jī)關(guān)在制定行政法律規(guī)范內(nèi)容方面的差別所表現(xiàn)出來效力等級。效力等級越高的法律規(guī)范其權(quán)力范圍就越寬，這是效力等級的實體因素。（3）立法權(quán)來源。依職權(quán)的立法權(quán)限是由法律規(guī)定的，是行政機(jī)關(guān)固有的職權(quán)，這種立法的效力等級與行政機(jī)關(guān)的層級相適應(yīng)。（4）適用范圍。一般來說，行政法律規(guī)范的適用范圍的大小是由行政立法機(jī)關(guān)所轄區(qū)域或范圍的大小來決定的，行政機(jī)關(guān)的管轄范圍即行政法律規(guī)范的適用范圍。2形式性標(biāo)志（1）規(guī)范形式。從法律規(guī)范的名稱一般可判定制定該規(guī)范的機(jī)關(guān)及該規(guī)范的效力等級，法律規(guī)范名稱的格式都應(yīng)包含、反映其效力等級、內(nèi)容和適用范圍三個要素。（2）適用選擇。在多個行政法律規(guī)范對同一事項都有明確規(guī)定的情況下，較高效力等級行政法律法規(guī)在適用時具有優(yōu)先權(quán)或排它權(quán)。第三節(jié) 行政立法的原則與程序一、行政立法的原則行政立法原則是指行政立法主體制定行政法規(guī)、規(guī)章時所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。它貫穿于行政立法的全過程，統(tǒng)帥和指導(dǎo)整個行政立法活動。1法律保留原則 法律保留，是指對憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。例如，我國行政處罰法就明確規(guī)定，剝奪和限制公民人身權(quán)的設(shè)定權(quán)只能由法律行使，法律對此絕對保留。2依法立法的原則 行政立法是一種從屬性立法行為，其活動必須有法律依據(jù)，其依據(jù)主要是憲法和法律，同時還包括行政法規(guī)，地方性法規(guī)，自治條例、單行條例。3民主立法原則 民主立法原則是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定進(jìn)行行政立法時，應(yīng)通過各種方式聽取各方面意見，保證民眾廣泛地參與行政立法。二、行政立法程序的概念 行政立法程序是指行政立法機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定制定、修改和廢止行政法規(guī)或規(guī)章的活動程序。三、行政法規(guī)的制定程序（一）立項 （二）起草 （三）審查 （四）決定與公布四、規(guī)章的制定程序（一）立項 （二）起草 （三）審查（四）決定與公布（五）備案與解釋第四節(jié) 行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件一、行政規(guī)范性文件的概念及其特征行政規(guī)范性文件，是指沒有行政法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)為實施法律、法規(guī)和規(guī)章而制定的具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。行政規(guī)范性文件具有以下特征：1制定主體的廣泛性 2效力的多層性與從屬性 3規(guī)范性和強(qiáng)制性二、行政規(guī)范性文件的法律效力（一）在行政管理領(lǐng)域里行政規(guī)范性文件的法律效力1對行政管理相對方的個人、組織具有拘束力。行政規(guī)范性文件一經(jīng)頒布，相應(yīng)文件所調(diào)整的個人、組織必須服從、遵守，對響應(yīng)文件所確定的義務(wù)必須履行。2對行政機(jī)關(guān)本身具有確定力，對具體行政行為具有適用力。行政規(guī)范性文件一經(jīng)分布，行政機(jī)關(guān)非經(jīng)法定程序不得任意撤消、改變和廢止。3是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件的依據(jù)。復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不僅要以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，還要以上級行政機(jī)關(guān)依法鎮(zhèn)定和分布的具有普遍約束力的決定和命令為依據(jù)。復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議時，如認(rèn)為相應(yīng)行政規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章或高層級的行政規(guī)范性文件相抵觸，可以在其職權(quán)范圍內(nèi)依法予以撤消或改變。如響應(yīng)復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)撤消或改變，則提前上級行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。（二）在行政訴訟領(lǐng)域里行政規(guī)范性文件的法律效力1行政訴訟當(dāng)事人可以以行政規(guī)范性文件作為論證相應(yīng)具體行政行為違法或合法的根據(jù)。2人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查時，應(yīng)同時審查相應(yīng)具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件的合法性。3根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法 最新司法解釋，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中直接引用合法有效的行政規(guī)范性文件。三、行政規(guī)范性文件存在的問題及完善（一）行政規(guī)范性文件存在的問題1制定主體混亂，隨意性大。不管是行政機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位還是社會團(tuán)體，誰都可以制定所謂有關(guān)行政管理的規(guī)范性文件。2越權(quán)行為情況嚴(yán)重。既有上下級行政機(jī)關(guān)的縱向越權(quán)，也有同級行政機(jī)關(guān)的橫向越權(quán)，很多部門、地方常不管法律、法規(guī)、規(guī)章有何規(guī)定，認(rèn)為只要需要就可以制定。3制定程序上，缺乏程序規(guī)則。有的部門、機(jī)關(guān)往往某位領(lǐng)導(dǎo)的一個指示甚至一句話或一次大會發(fā)言，便匆匆起草一個規(guī)范性文件，期間沒有經(jīng)過認(rèn)真討論和磋商，聽取意見，便草率分布或公布，缺乏應(yīng)有的程序規(guī)則予以制約。（二）行政規(guī)范性文件的完善1嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件制定程序2落實公開、公正制度3嚴(yán)格劃分制定權(quán)限4加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查本章小結(jié)：1行政立法的概念：國家行政機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)，規(guī)章的活動。2行政立法的性質(zhì)：行政性；立法性；從屬法律性。3行政立法的分類：制定行政法規(guī)的行政立法和制定規(guī)章的行政立法；中央行政立法和地方行政立法；職權(quán)行政立法與授權(quán)行政立法；創(chuàng)制性行政立法與執(zhí)行性行政立法4我國行政立法的主體是：（）中央人民政府，即國務(wù)院；（2）國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)；（3）省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（4）省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府；（5）經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府；（6）國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。6行政立法權(quán)限：是指不同的立法主題制定行政法律規(guī)范在內(nèi)容和形式上的分工和限制，即哪些國家機(jī)關(guān)享有行政立法權(quán)以及在哪些方面、多大范圍內(nèi)享有行政立法權(quán)。7行政法律規(guī)范的效力等級：8行政規(guī)范性文件的概念及其特征：行政規(guī)范性文件，是指沒有行政法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)為實施法律、法規(guī)和規(guī)章而制定的具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。行政規(guī)范性文件具有以下特征：1制定主體的廣泛性；2效力的多層性與從屬性；3規(guī)范性和強(qiáng)制性9行政規(guī)范性文件的法律效力：在行政管理領(lǐng)域里行政規(guī)范性文件的法律效力：（1）對行政管理相對方的個人、組織具有拘束力；（2）對行政機(jī)關(guān)本身具有確定力，對具體行政行為具有適用力；（3）是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件的依據(jù)第七章 行政許可第一節(jié) 行政許可法一、行政許可法 行政許可法共八章八十三條，可概括為三大制度、七大原則。 三大制度即行政許可設(shè)定制度、行政許可實施制度、行政許可監(jiān)督監(jiān)察制度；七大原則即合法原則，公開、公平、公正原則，便民原則，救濟(jì)原則，信賴保護(hù)原則，不得轉(zhuǎn)讓原則和監(jiān)督原則。二、行政許可的概念和特征 概念：指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為 特征： 1、行政許可是一種依申請的行政行為。 2、行政許可是一種經(jīng)依法審查的行為。 3、行政許可是一種授益性行為。 區(qū)別于其他行政行為的一些特點： 1、行政許可是行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理行為 2、它是一種外部行政行為。 3、行政許可通常為要式行政行為。三、性質(zhì) 行政許可作為行政主體依法管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，其基本特點是允許某人做某事。在學(xué)理上有以下主要觀點： 賦權(quán)說、解禁說、折中說、證權(quán)說四、行政許可的分類 1、權(quán)利許可和資格認(rèn)證：權(quán)利許可是賦予相對人某種權(quán)利、只要獲得了行政機(jī)關(guān)的許可，相對人就可以從事該項活動。如工商行政部門發(fā)放的營業(yè)執(zhí)照，林業(yè)部門核發(fā)的采伐許可證等。資格許可是賦予相對人具有某種能力的證明，是從事某種職業(yè)或進(jìn)行活動的前提條件。 2、排他性許可和非排他性許可：排他性許可是指某相對人獲得某種許可后，其他任何人均不能再獲得該項許可，即獲得許可的相對人對此事項有獨(dú)占的權(quán)利，所以也稱之為獨(dú)占許可，其代表性的是專利許可、商標(biāo)許可。非排他性許可是指凡是符合條件的相對人均可申請而獲得的許可，如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照、授予律師資格等。 3、獨(dú)立的許可和附文件的許可：獨(dú)立的許可是指除許可證本身外，還需附加文件對許可的內(nèi)容加以補(bǔ)充說明，如專利證書需附專利說明等。 4、權(quán)利性的許可和附義務(wù)的許可：權(quán)利性的許可是指被許可人可以自由放棄行使該項許可所賦予的權(quán)利，并且不因此而承擔(dān)任何法律責(zé)任。附義務(wù)的許可是指被許可人在獲得許可的同時，承擔(dān)了一定期限內(nèi)從事該項活動的義務(wù)，否則要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。六、基本原則 1、許可法定原則 2、公開、公平、公正原則：行政許可公開是指行政主體在行政許可設(shè)定、實施的過程和結(jié)果的公開，其本質(zhì)是對公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護(hù)。公平的標(biāo)準(zhǔn)，在行政實踐中很難把握。行政許可法規(guī)定：“符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視?！毙姓S可公正要求行政許可主體在履行職責(zé)、行使權(quán)力時，不僅在實體和程序上要求合法，而且還要合乎常理，要求平等地對待申請人，禁止不合理的差別待遇。 3、便民和效率原則 4、保障相對人權(quán)利原則（陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)和請求賠償權(quán)） 5、信賴保護(hù)原則 6、不得轉(zhuǎn)讓原則 不得轉(zhuǎn)讓的幾種情況： 通過考試賦予公民特定資格的行政許可，或者根據(jù)法定條件賦予法人和其他組織特定的資格、資質(zhì)的行政許可，被許可人不得轉(zhuǎn)讓。 按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗、檢測、檢疫，行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢驗、檢測、檢疫的結(jié)果作出的行政許可決定，不得轉(zhuǎn)讓。 公民和社會組織通過登記取得的特定主體資格，也不得轉(zhuǎn)讓。 被許可人按照法定條件申請取得的直接關(guān)系國家安全、公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的許可，不得轉(zhuǎn)讓。 不得轉(zhuǎn)讓的例外情況： 以出讓方式取得的土地使用許可。 礦產(chǎn)資源的采礦許可。 其他有償取得的行政許可。7、監(jiān)督原則： 對行政主體的監(jiān)督 行政主體對相對人的監(jiān)督 行政許可法出臺前，行政許可處于一種權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，對行政主體的監(jiān)督幾乎是不存在的?，F(xiàn)在，這種監(jiān)督首先是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督，其次是權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督；再次，是司法監(jiān)督；最后，是社會公眾監(jiān)督。 在現(xiàn)實生活中，行政主體只許可，缺乏后續(xù)監(jiān)督，常出現(xiàn)非法倒賣、轉(zhuǎn)讓、出租許可證的行為，嚴(yán)重破壞了政府形象，嚴(yán)重危害了社會公共安全和公共利益。行政許可法確定了“準(zhǔn)許可、準(zhǔn)監(jiān)督”的原則，專門規(guī)定了行政主體對自然人、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動進(jìn)行監(jiān)督的制度。第二節(jié) 行政許可的主體和程序一、行政許可主體 行政許可主體分為權(quán)力主體和權(quán)利主體。權(quán)力主體是指行政許可權(quán)的行使者；而權(quán)利主體是指獲得行政許可實際享有權(quán)利的行政相對人。第九章 行政征收第一節(jié) 行政征收的概念和特征一、行政征收的概念：行政征收是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強(qiáng)制地、無償?shù)卣魇找欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨?。一般而言，包括稅收和行政收費(fèi)這兩類法律制度。二、行政征收的特征：1行政征收的主體是行政主體。行政主體即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。這是一切行政行為的首要標(biāo)志。2行政征收具有先定性、固定性。行政征收是行政主體按法律法規(guī)預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N活動?！鞍捶煞ㄒ?guī)預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)”正是先定性或固定性的一種表述，是依法行政的必然要求。一般來說，行政征收不僅要有法定依據(jù)，而且要按照法定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度進(jìn)行征收。3行政征收具有強(qiáng)制性。行政征收是行政機(jī)關(guān)或其他行政主體，為實現(xiàn)國家職能，憑借國家強(qiáng)制力無償?shù)卣魇肇泿呕驅(qū)嵨锏幕顒印?行政征收具有無償性。這與民事活動的“平等有償”形成鮮明的對比。行政征收是行政主體代表國家，無任何代價作交換，無償?shù)貜南鄬θ颂幦〉秘泿呕驅(qū)嵨锏幕顒?。第二?jié) 行政征收的原則及具體運(yùn)作一、行政征收的基本原則1行政征收法定原則：國家法律予以確定，將行政征收的整個過程納入法律調(diào)整的范圍，使具體的行政征收行為受相對穩(wěn)定的法律支配，使行政征收項目、行政征收金額、行政征收機(jī)關(guān)、行政征收相對人、行政征收程序都有法律上的明確依據(jù)。2行政征收公平負(fù)擔(dān)與受益者負(fù)擔(dān)原則：行政征收公平負(fù)擔(dān)與受益者負(fù)擔(dān)原則，是指所有交納主體的法律地位一律平等，依照法律、法規(guī)的規(guī)定享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，實行交納負(fù)擔(dān)的公平分配和受益者負(fù)擔(dān)相結(jié)合，兼顧形式正義和實質(zhì)正義的原則。3行政征收公開、公平、公正原則：行政征收必須貫徹公平的原則，不得有所偏袒。行政征收必須堅持公正的原則，即行政征收的設(shè)定必須適度合理，行政征收的實施必須適當(dāng)?shù)皿w，在充分尊重交納主體利益和為交納主體提供充分便利的基礎(chǔ)上實施；堅持公開的原則，目的在于實現(xiàn)負(fù)擔(dān)公平和公正征收。4行政征收效率原則：（1）行政征收的設(shè)定和實施應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)有利于資源的優(yōu)化配置和市場經(jīng)濟(jì)體制的有效運(yùn)行，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益的提高和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；（2）行政征收的設(shè)定和實施，應(yīng)當(dāng)有利于降低征納雙方在征納過程中所耗費(fèi)的成本，或者在同樣成本基礎(chǔ)上提高征收產(chǎn)出。5行政征收確保財政收入原則：行政征收是確保國家財政收入的重要途徑和手段，因而必須及時、足額征收。二、行政征收的程序1行政征收事項的登記：2繳納鑒定：3繳納申報：是繳納主體履行繳納義務(wù)的必經(jīng)手續(xù)，繳納主體應(yīng)按有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，按期向行政征收機(jī)關(guān)進(jìn)行交納申報。4款項征收：即各級行政征收機(jī)關(guān)依法向繳納主體征收各種稅和各種社會費(fèi)用，將應(yīng)收款項及時、足額地收齊，把已收款項及時結(jié)交入庫。三、行政征收的范圍行政征收的對象是行政相對方所有的動產(chǎn)?，F(xiàn)階段我國行政征收的范圍，主要包括稅款征收和費(fèi)用征收兩個方面。1稅款征收：稅款是國家為了取得財政收入，按照稅法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，向組織和個人收取的一定金額的款項。稅款征收具有征收上的強(qiáng)制性、交納無償性和征收比例或數(shù)額上的固定性等基本特征。2行政收費(fèi)：行政收費(fèi)是國家在行使社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和自然資源的管理或監(jiān)督職能時，為了調(diào)節(jié)收入與分配而依法設(shè)立收費(fèi)項目和標(biāo)準(zhǔn)，由行政主體根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定強(qiáng)制地收取行政相對方特定款項的具體行政行為。第三節(jié) 健全和完善我國行政征收制度一、我國行政征收制度的現(xiàn)狀 1行政征收的設(shè)定權(quán)問題。無論是稅收征收還是行政收費(fèi)，其征收的對象均為公民、法人或其他組織的財產(chǎn)。對于涉及公民、法人等的基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)問題，應(yīng)貫徹法律保留原則，由人民代表大會及其常委會決定。從我國的實際情況來看，在稅收征收方面，隨著改革開放、“利改稅”的實施，我國的稅收制度、納稅義務(wù)人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系幾乎都是由法律設(shè)立和調(diào)整的。在行政收費(fèi)方面，目前我國尚沒有一部統(tǒng)一的行政收費(fèi)法。作為行政收費(fèi)依據(jù)的規(guī)定，散見于各種不同層次的法律規(guī)范之中，甚至散見于夠不上法律規(guī)范性文件的某些行政規(guī)范性文件之中。從總的情況來看，層次越低的規(guī)范文件，涉及行政收費(fèi)的內(nèi)容越多。2行政征收管理制度。行政征收管理制度主要包括稅收征收管理制度和行政收費(fèi)的征收管理制度兩部分，下面我們對這兩部分的現(xiàn)狀進(jìn)行簡要分析總結(jié)。(1)關(guān)于稅收征收管理制度的現(xiàn)狀。稅收征收管理制度是稅收機(jī)關(guān)對納稅人依法進(jìn)行稅收征收監(jiān)督管理的各項具體工作的總稱。1993年1月1日起開始實施的稅收征收管理法，確立了我國稅收征管工作的基本制度，主要包括:統(tǒng)一了國內(nèi)稅和涉外稅的稅收征管制度，體現(xiàn)了納稅人在稅收征收管理上的平等，有利于企業(yè)間平等競爭;加強(qiáng)了稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法力度，增強(qiáng)了稅法的強(qiáng)制性;完善對稅務(wù)機(jī)關(guān)的制約，以及相應(yīng)的對納稅人合法權(quán)益的保護(hù)制度;確立了稅務(wù)代理制度等。(2)關(guān)于行政收費(fèi)的征收管理制度的現(xiàn)狀。除了在收費(fèi)主體、收費(fèi)方式、收費(fèi)程序等方面的制度以外，由于設(shè)定行政收費(fèi)的法律規(guī)范的層級較低，設(shè)定主體更容易濫用權(quán)力，所以更需要進(jìn)行重點監(jiān)督，以保障公民的合法權(quán)益。為此，制定了相應(yīng)的監(jiān)督制度和救濟(jì)制度。二、我國行政征收制度存在的問題一項制度運(yùn)行的效果如何與運(yùn)行的外部環(huán)境、條件等自然不無關(guān)系，但制度本身的設(shè)計更為重要，如果一項制度不完善，職責(zé)不明，權(quán)利義務(wù)不平衡、統(tǒng)一，或是顯失公正，那么運(yùn)行效果就肯定不能令人滿意，制度公正是實效公正的前提與基礎(chǔ)。1稅收管理不到位，偷漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重。1994年進(jìn)行的稅制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了稅收法制，嚴(yán)格了稅收減免，明確了稅收管理權(quán)限，在國家實施宏觀調(diào)控，貫徹產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)企業(yè)公平競爭，推動企業(yè)改革，增加財政收人等方面，都發(fā)揮了積極作用。但是，一些地區(qū)和部門在執(zhí)行稅收政策方面還存在不少問題，如有的擅自變通國家稅收政策，越權(quán)減免稅;有的隨意批準(zhǔn)緩稅、欠稅;有的實行“包稅”;有的征收“過頭稅”，甚至有些地方政府在辦公會議上直接派稅，硬性規(guī)定征收稅額。這些問題嚴(yán)重干擾了正常的財稅秩序，影響了財稅體制的鞏固和完善，造成了嚴(yán)重地偷、漏稅現(xiàn)象。出現(xiàn)這一問題的原因主要有:(1)管理不到位。新稅制的管理，是由過去的分散征收、分兵把口的“粗放”型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化集中征收、重點稽查的“集約”型管理，這一模式在一定程度上放棄了對納稅人的監(jiān)控和稅源的管理。納稅人的納稅檔案資料正從手工管理向計算機(jī)管理轉(zhuǎn)軌，資料不健全。并且集中征收后，稅務(wù)人員和辦稅地點相對集中，稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅源的掌握往往只停留在納稅人所提供資料反映的靜態(tài)信息上，稅源的動態(tài)性變化無從監(jiān)控。由于管理的不到位，一定程度上助長了納稅人申報時的僥幸心理。(2)納稅人納稅意識淡薄?；谧陨硭刭|(zhì)以及受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，許多納稅人存有不偷白不偷的心理，特別是私營、個體以及承包企業(yè)，為了獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，采取各種不正當(dāng)手段，逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，大肆偷稅。(3)稅務(wù)機(jī)關(guān)自身的原因。主要有二:一是稅法宣傳的廣度和深度不夠；二是稅務(wù)隊伍整體素質(zhì)不亮，田于國、地稅分設(shè)，新增人員較多，成分復(fù)雜，業(yè)務(wù)素質(zhì)也參差不齊。 2行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)混亂，亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。我國的法律很少有直接設(shè)定行政收費(fèi)的，至多有一些原則性的規(guī)定，并且為數(shù)不多。眾多的收費(fèi)項目是由法規(guī)、規(guī)章及以下的規(guī)范性文件來設(shè)定的，它們或是根據(jù)授權(quán)，或是受利益的驅(qū)動自行設(shè)定?？梢赃@么說，我國的行政收費(fèi)大多是由沒有收費(fèi)設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān)設(shè)定的。由此，征收主體各自為政、“一事多征”的現(xiàn)象時有發(fā)生，相對人的同一行為往往要應(yīng)付來自不同主體的多項征收，導(dǎo)致嚴(yán)重地“亂收費(fèi)”狀況的發(fā)生。 3行政收費(fèi)程序不規(guī)范。在“自由裁量已成為現(xiàn)代行政權(quán)的核心，而程序機(jī)制正成為控制自由裁量權(quán)的方法選擇”的程序功能模式下，建立統(tǒng)一的行政收費(fèi)程序規(guī)則是對實施行政收費(fèi)的必要控制。這是因為，程序正義是實現(xiàn)實體正義的關(guān)鍵，沒有正當(dāng)、合理的程序，實體正義也就紙上談兵，因落不到實處而成為一句空話。我國目前尚無行政收費(fèi)程序的法律規(guī)定，導(dǎo)致收費(fèi)權(quán)的運(yùn)用具有極不穩(wěn)定性和主觀隨意性，影響了行政收費(fèi)的正當(dāng)性和合理性。三、改革和完善我國的行政征收制度“無代表則無稅”是西方國家流行的一句話。它的大體涵義是，只有代表公民意愿的國會的批準(zhǔn)，才可以向公民或是機(jī)構(gòu)組織征稅，沒有人民代表的同意和授權(quán)，不得征稅，執(zhí)行嚴(yán)格的稅收法定主義。我國同樣也要實現(xiàn)稅收法律化，涉及公民財產(chǎn)權(quán)的稅收及收費(fèi)，必須由法律來規(guī)定。制定了良好的稅法，還要有科學(xué)、公正、合理的制度來保障法律的實施，很好地體現(xiàn)法律的功能和價值。1建立納稅評估制度。1994年稅制改革后，我國采用了憑增值稅專用發(fā)票抵扣稅款的購進(jìn)扣稅法的增值稅制。為適應(yīng)新稅制的要求，改變了過去專管員管戶的征管模式，而采用新的征管模式。這雖然明確了征納雙方的權(quán)利與義務(wù)，同時也造成了申報、征收與稽查之間的脫節(jié)，對納稅人自行申報納稅的真實性、準(zhǔn)確性及合法性缺乏必要而有效的評價和監(jiān)控，出現(xiàn)了“疏于管理、淡化責(zé)任”的局面。納稅評估制度能使以上問題得到很好地解決。建立納稅評估制度，有利于加強(qiáng)納稅監(jiān)督，堵塞稅收漏洞、保證稅收收人;并且也有利于強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理;還可以促進(jìn)納稅人加強(qiáng)核算、減少不必要的稅收支出。2完善稅務(wù)代理制度。目前，制約稅務(wù)代理制度發(fā)展的因素主要有經(jīng)濟(jì)因素、依法治稅環(huán)境、公民的納稅意識等。要完善稅務(wù)代理制度，應(yīng)該從以下幾方面來進(jìn)行:第一，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度建立以后，企業(yè)以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，照章納稅。第二，深化稅收征管改革，嚴(yán)格依法納稅。主要有兩點:積極推行以納稅申報和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為基礎(chǔ)、以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托、集中征收、重點稽查的新型征管模式;嚴(yán)格執(zhí)法，加大處罰力度。第三，加強(qiáng)宣傳工作，增強(qiáng)納稅意識和代理意識。一方面，要通過各種形式進(jìn)行稅法宣傳，使納稅人了解自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得為什么要納稅、納什么稅、如何納稅、不納稅要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等，增強(qiáng)其納稅自覺性。另一方面，要進(jìn)行稅務(wù)代理宣傳，使稅務(wù)部門、稅務(wù)代理人、納稅人和扣繳義務(wù)人充分認(rèn)識稅務(wù)代理的性質(zhì)、職責(zé)和作用，增強(qiáng)代理意識。第四，加強(qiáng)管理，提高服務(wù)水準(zhǔn)。稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高服務(wù)質(zhì)量。要以服務(wù)為宗旨，以質(zhì)量求發(fā)展。3健全行政收費(fèi)監(jiān)督制度。就監(jiān)督而言，兩個問題最為重要:一是監(jiān)督體系，一是監(jiān)督制度。對于第一個問題，我國有較為完整的監(jiān)督體系，既有行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，如上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、同級人民政府的監(jiān)督，以及專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如審計機(jī)關(guān)、財政部門、物價部門等;也有其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如人大及其常委會的監(jiān)督、人民法院的監(jiān)督等;還有社會監(jiān)督，如政黨、社會團(tuán)體和輿論監(jiān)督等。各種監(jiān)督主體在監(jiān)督行政收費(fèi)方面沒能發(fā)揮有效作用，問題主要出在監(jiān)督不到位上。目前，行政收費(fèi)項目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多由地方性法規(guī)、規(guī)章來制定，但地方人大或政府卻沒有通過監(jiān)督把握住“合理性”這一行政收費(fèi)的底線。關(guān)于第二個問題，即監(jiān)督制度問題，應(yīng)注重以下制度的建設(shè):（1)行政收費(fèi)目錄制度。即行政收費(fèi)的監(jiān)督部門將現(xiàn)有各種收費(fèi)按一定格式編成冊，并通過媒體公之于眾，以便接受社會各方面監(jiān)督的制度。(2)收費(fèi)許可制度。即行政收費(fèi)的監(jiān)督部門通過核發(fā)收費(fèi)許可證，對收費(fèi)王體、收費(fèi)事項等進(jìn)行控制的制度。（3)收費(fèi)登記制度。叩行政收費(fèi)監(jiān)督部門向繳費(fèi)人發(fā)放收費(fèi)登記手冊(卡)，當(dāng)收費(fèi)機(jī)關(guān)收費(fèi)時填寫該登記手冊(卡)，以便以后收費(fèi)監(jiān)督部門檢查的制度。(4)聯(lián)合檢查制度。即各級行政收費(fèi)監(jiān)督部門每年對收費(fèi)及相應(yīng)的收支情況進(jìn)行聯(lián)合檢查，并將查處情況抄報上一級主管機(jī)關(guān)的制度。(5)財政專戶儲存制度。即機(jī)關(guān)將收取的費(fèi)用存人指定銀行，并由財政部門和銀行共同監(jiān)督其使用的一種制度。(6)行政收費(fèi)收據(jù)制度。收費(fèi)應(yīng)開具收據(jù)，收據(jù)是收費(fèi)機(jī)關(guān)已實施了收費(fèi)的證明，除法律另有規(guī)定外，收費(fèi)機(jī)關(guān)必須使用法定的收費(fèi)收據(jù)。否則，繳費(fèi)人有權(quán)拒絕付款。4改進(jìn)行政收費(fèi)救濟(jì)制度。通過設(shè)定實體規(guī)則和程序規(guī)則可以起到預(yù)防和制止違法行政收費(fèi)的作用，但是對于違法行政收費(fèi)的后果則只能通過設(shè)立救濟(jì)規(guī)則來補(bǔ)救。法律救濟(jì)既是一種補(bǔ)償，也是一種修正。從以往的情況看，違法行政收費(fèi)的種類主要有超越權(quán)限擅自審批或自立收費(fèi)項目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍;擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);不按規(guī)定申辦收費(fèi)許可證;不使用規(guī)定的收費(fèi)票據(jù);只收費(fèi)不服務(wù);重復(fù)收費(fèi);其它亂收費(fèi)行為等。對于違法收費(fèi)，必須通過立法建立完備的懲誡和救濟(jì)制度。具體來說，應(yīng)包括以下救濟(jì)制度:（1)專門收費(fèi)監(jiān)督制度。物價、財政、審計、計委等專門性收費(fèi)監(jiān)督部門應(yīng)對收費(fèi)項目和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行檢查，對收費(fèi)主體迸行監(jiān)督，防止違法收費(fèi)行為的發(fā)生。(2)行政收費(fèi)復(fù)議制度。根據(jù)行政復(fù)議條例第9條規(guī)定的復(fù)議受案范圍包括所有的行政收費(fèi)行為。行政相對人對收費(fèi)決定不服的，可以向收費(fèi)主體的上一級主管機(jī)關(guān)或是同級人民政府的有關(guān)機(jī)關(guān)申請復(fù)議。(3)行政收費(fèi)訴訟制度。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政相對人不服行政收費(fèi)行為的，既可以申請行政復(fù)議，也可以直接提起行政訴訟。通過建立不同的監(jiān)督制度和不同的監(jiān)督渠道，進(jìn)一步完善我們的監(jiān)督體系，使行政收費(fèi)在社會和法律的監(jiān)控下，完全按照法定程序運(yùn)行，實現(xiàn)行政收費(fèi)的法治化。第十章 行政處罰第一節(jié) 行政處罰的概念與相關(guān)問題一、行政處罰的概念、特征和性質(zhì)1行政處罰的概念：行政處罰是指特定的行政主體依法對違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人（即公民、法人或其它組織）所給予的行政制裁。2行政處罰的法律特征：第一、行政處罰由特定的行政主體作出。第二、行政處罰是行政主體對行政相對人作出的。第三、行政處罰的目的注重同時對違法者予以懲戒與教育。第四、行政處罰是對違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪行為的制裁。3從性質(zhì)上考察，行政處罰擁有下列屬性：（1）行政性和具體性。行政處罰由行政主體針對具體的相對人作出，是其行政職權(quán)運(yùn)行的體現(xiàn)。（2）處分性和不利性。行政處罰是行政主體對行政相對人權(quán)利的一種處分，而不是一種限制。（3）制裁性。是行政主體對犯有違反行政法律規(guī)范行為當(dāng)事人的一種懲罰，具有行政制裁性。（4）法定性。行政處罰是一種特定的具體行政行為，它必須依法設(shè)定。二、行政處罰與其他制裁行為的區(qū)別（一）行政處罰與刑事處罰行政處罰指司法機(jī)關(guān)對危害國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權(quán)和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和積極秩序，侵犯國有財產(chǎn)或者勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，侵犯人民私人所有的財產(chǎn)，侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，以及其他危害社會的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)受到刑事處罰的當(dāng)事人，追究其刑事責(zé)任的司法行為。行政處罰與刑事處罰有一定的聯(lián)系：一是部分被制裁行為的同一性。二是責(zé)任上的銜接性。行政處罰是針對尚未構(gòu)成犯罪的違法行為，構(gòu)成犯罪的則適用刑事處罰。但它們是兩種不同的行為及法律制度，具體區(qū)別：1主體不同。行政處罰由國家行政機(jī)關(guān)實施，刑事處罰由國家司法機(jī)關(guān)實施。2前提不同。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪行為人的制裁，而刑事處罰是司法主體對刑事罪犯的制裁。所以，行政處罰以相對人違法而尚未構(gòu)成犯罪為前提，刑事處罰以個人或法人的行為構(gòu)成犯罪為前提。3形式不同。行政處罰的形式有：警告；罰款；沒收；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或吊銷證照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰形式。刑罰形式分主刑和附加刑。主刑形式有：管制；拘役；有期徒刑；無期徒刑；死刑；附加刑形式有：罰金；剝奪政治權(quán)利；沒收財產(chǎn)；驅(qū)逐出境。4性質(zhì)不同。行政處罰屬于一種具體行政行為，而刑事處罰是一種司法行為；前者是國家行政職權(quán)運(yùn)行的體現(xiàn)，后者是國家司法職權(quán)運(yùn)行的體現(xiàn)。(二)行政處罰與行政處分行政處罰與行政處分合稱行政制裁，都屬于行政法的范疇。但它們是兩個不同的概念和兩種不同