深圳市政府投資項(xiàng)目代建制執(zhí)行情況的績(jī)效審計(jì)調(diào)查結(jié)果日期：2007-02-15    2006年第11號(hào)（總第033號(hào)） （二六年十二月三十日公告） 為真實(shí)、全面和客觀地了解代建制執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)代建制實(shí)踐中存在的問(wèn)題，分析其原因，為深圳市政府進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目代建制管理提供決策依據(jù)，培育代建市場(chǎng)，促進(jìn)代建制健康發(fā)展，根據(jù)中華人民共和國(guó)審計(jì)法的規(guī)定， 2006年6月至9月，深圳市審計(jì)局對(duì)深圳市政府投資項(xiàng)目代建制執(zhí)行情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，并延伸審計(jì)了市交通局等15家相關(guān)部門(mén)和單位。 一、被調(diào)查事項(xiàng)的基本情況社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，帶來(lái)了建筑市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大，這種擴(kuò)大的結(jié)果必然是進(jìn)一步的專業(yè)化分工，而這種分工又引起了建設(shè)管理方式的變化和演進(jìn)，90年代后期“代建制”作為一種新興的建設(shè)管理方式在全國(guó)各地得到了廣泛的實(shí)踐。2003年7月16日，國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）明確指出，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”，初步肯定了“代建制”以及各地政府以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行的投資管理體制創(chuàng)新，使其具有了積極的制度內(nèi)涵。與“工程總承包”、“自建”和“建管中心（政府成立專門(mén)機(jī)構(gòu)集中管理）”等其它建設(shè)管理方式比較，代建制旨在：防止投資“三超”；引入專業(yè)化、社會(huì)化代建單位提高建設(shè)管理水平；將管理者經(jīng)濟(jì)利益與政府投資效益掛鉤，主動(dòng)控制投資。代建制在我市的推行得到了市政府高度重視，從2003年開(kāi)始經(jīng)歷了一個(gè)不斷認(rèn)識(shí)和完善的過(guò)程；其間我市代建制根據(jù)決定精神，實(shí)行合同管理。3年多的實(shí)踐表明，通過(guò)實(shí)施代建制確實(shí)選擇了專業(yè)化、社會(huì)化代建單位，提高了政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理水平，項(xiàng)目預(yù)算基本得到了控制，但“三超”并未徹底解決，其執(zhí)行環(huán)節(jié)還有需要提高和完善之處。本次專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)事項(xiàng)主要有以下幾方面：（一）代建制法規(guī)依據(jù)1我市基本情況。我市目前無(wú)相關(guān)管理規(guī)定；我市代建制主要依靠合同管理；龍崗區(qū)政府、市交通局已經(jīng)出臺(tái)管理規(guī)定。2國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)文件。目前僅有政策性文件：國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（2003年7月）、財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)（2003年11月，以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見(jiàn)）。3廣東省和其它省市已出臺(tái)有關(guān)管理規(guī)定。（具體情況見(jiàn)表5）（二）代建制試點(diǎn)范圍結(jié)合赴北京等地調(diào)研，具體情況如表1：我市與其它省市代建制試點(diǎn)范圍情況（市級(jí)財(cái)政投資項(xiàng)目）表1 代建項(xiàng)目數(shù)量統(tǒng)計(jì)起止時(shí)間概算投資建設(shè)類別備注北京約23個(gè)2002-2006.01約12億公建、市政等各領(lǐng)域北京市發(fā)改委調(diào)研了解武漢約48個(gè)2004-2006.06約32億公建、市政等各領(lǐng)域武漢市建委調(diào)研了解重慶約50個(gè)2000-2006.06約80億公建、市政等各領(lǐng)域重慶市發(fā)改委調(diào)研了解深圳6個(gè)2003-2006.06約70億集中在市政道路工程領(lǐng)域 試點(diǎn)集中在市政道路工程領(lǐng)域、試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量少和單個(gè)項(xiàng)目投資額大，是我市代建制試點(diǎn)的特點(diǎn)。（三）代建模式及管理范圍代建模式一般有全過(guò)程、前期和建設(shè)實(shí)施三種代建模式。經(jīng)調(diào)查，我市僅試行了建設(shè)實(shí)施代建，主要管理項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段有關(guān)工作。從在北京等地調(diào)研情況看，三種代建模式都在試行，建設(shè)實(shí)施代建的投資目標(biāo)一般為經(jīng)批準(zhǔn)的概算，全過(guò)程、前期代建的投資目標(biāo)一般為經(jīng)批準(zhǔn)的估算，管理范圍根據(jù)模式不同可涉及項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程。（四）代建單位資質(zhì)要求及產(chǎn)生方式1我市基本情況。代建單位資質(zhì)要求情況：無(wú)相關(guān)管理規(guī)定，不同項(xiàng)目具體要求不完全相同；一般要滿足3個(gè)基本條件：具有一定資金實(shí)力，具有相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)和能力，法人實(shí)體。代建單位產(chǎn)生方式：南坪項(xiàng)目由市政府指定，橫坪項(xiàng)目由龍崗區(qū)政府指定，二通道項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定。2其它省市基本情況。其它省市對(duì)代建單位資質(zhì)要求及產(chǎn)生方式已有明確規(guī)定，有的還有專門(mén)管理規(guī)定，均采用招標(biāo)方式確定代建單位。具體情況如表2：其它省市代建單位資質(zhì)要求及產(chǎn)生方式的基本情況表2 資質(zhì)要求資質(zhì)管理規(guī)定產(chǎn)生方式招標(biāo)管理規(guī)定北京法人、具有相應(yīng)資質(zhì)北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）第8條應(yīng)通過(guò)招標(biāo)確定北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）第4條上海具市建委頒發(fā)的資質(zhì)，征地拆遷、招投標(biāo)、施工監(jiān)理、造價(jià)咨詢、發(fā)包代理，工程咨詢等上海市工程建設(shè)項(xiàng)目管理公司資質(zhì)管理暫行規(guī)定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定重慶施工總承包一級(jí)、綜合甲級(jí)工程設(shè)計(jì)、綜合甲級(jí)監(jiān)理、綜合甲級(jí)工程咨詢等重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代建制暫行辦法第7條招標(biāo)選擇重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代建制暫行辦法第6條武漢應(yīng)當(dāng)具有工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理等一項(xiàng)或多項(xiàng)武漢市非經(jīng)營(yíng)性政府投資城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)施細(xì)則（試行）第16條應(yīng)通過(guò)招標(biāo)選擇武漢市非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建制招標(biāo)投標(biāo)辦法（試行）浙江法人、具有相應(yīng)資質(zhì)、資金浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定第8條及浙江省代建單位資格評(píng)審暫行辦法采用公開(kāi)招標(biāo)的方式浙江省政府投資項(xiàng)目選擇確定代建單位的程序（草案）（五）代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)1我市目前代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。代建費(fèi)用基本由兩部分構(gòu)成：基本代建管理費(fèi)（按基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定計(jì)取，一次性支付）和投資節(jié)余分成（合同談判確定或招標(biāo)確定）。具體情況如表3：我市目前代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)情況表3 基本代建管理費(fèi)依據(jù)投資節(jié)余分成依據(jù)南坪固定代建費(fèi)，1 000.00萬(wàn)元按基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定計(jì)取節(jié)余分成，以項(xiàng)目預(yù)算為基礎(chǔ)，節(jié)余2.5%以內(nèi)全部歸代建單位，超過(guò)2.5%部分的50%歸代建單位無(wú)依據(jù)，合同談判確定橫坪無(wú)基本代建管理費(fèi)，建設(shè)單位管理費(fèi)全部由建設(shè)單位使用無(wú)依據(jù)采用預(yù)算（施工圖預(yù)算）基準(zhǔn)價(jià)包干方式無(wú)依據(jù)，合同談判確定二通道代建基本管理費(fèi)，暫定800.00萬(wàn)元按基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定計(jì)取節(jié)余分成，以建安工程施工圖預(yù)算為基礎(chǔ)，項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用節(jié)余額的28%無(wú)依據(jù)，招標(biāo)確定 2其它省市目前代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)調(diào)研，其它省市具體情況如表4：其它省市代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)表4 代 建 費(fèi) 用 標(biāo) 準(zhǔn)基 本 代 建 管 理 費(fèi)投 資 節(jié) 余 分 成北京按國(guó)家和北京市財(cái)政部門(mén)規(guī)定，前期代建為建管費(fèi)的30%；建設(shè)實(shí)施代建為建管費(fèi)的70%不低于30%的政府投資節(jié)余作為獎(jiǎng)勵(lì)重慶按重慶市財(cái)政局會(huì)同發(fā)改委印發(fā)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理費(fèi)總額控制數(shù)費(fèi)率暫行規(guī)定執(zhí)行，不作浮動(dòng)，與代建范圍、內(nèi)容相匹配，實(shí)行分段計(jì)取按政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理費(fèi)總額控制數(shù)費(fèi)率暫行規(guī)定規(guī)定執(zhí)行，實(shí)行分段累進(jìn)的計(jì)取原則，最高為節(jié)余金額的10%武漢以國(guó)家、湖北省規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，通過(guò)投標(biāo)確定由建設(shè)單位和代建單位在代建合同中明確，其比例一般不超過(guò)15%浙江指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)另行制定按節(jié)余資金的10%-30%提取，最高不超過(guò)200萬(wàn)元廣東批準(zhǔn)概算的2%（總投資2億元以下）；及1.5%（總投資超出2億元部分）不超過(guò)節(jié)余投資的10% 二、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題及原因分析（一）代建制制度建設(shè)相對(duì)滯后1相對(duì)其它省市和部分區(qū)、局，我市代建制法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后。目前，我市還沒(méi)有針對(duì)市級(jí)財(cái)政代建項(xiàng)目制定有關(guān)法規(guī)，主要依靠合同管理，即不同項(xiàng)目依據(jù)不同代建合同進(jìn)行不同管理。其它省市已陸續(xù)制定了相關(guān)管理規(guī)定，龍崗區(qū)和市交通局也出臺(tái)了相關(guān)管理規(guī)定，具體情況如表5：北京等地有關(guān)代建制管理規(guī)定情況表5 出臺(tái)時(shí)間法 規(guī) 名 稱主管部門(mén)北京北京市政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法市發(fā)改行政主管部門(mén)北京市公路項(xiàng)目代建制實(shí)施辦法（試行）市交通委員會(huì)房山區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）區(qū)發(fā)改行政主管部門(mén)上海上海市市政工程工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定市市政工程管理局約2004上海市工程建設(shè)項(xiàng)目管理公司資質(zhì)管理暫行規(guī)定市市政工程管理局重慶重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法市發(fā)改、財(cái)政行政主管部門(mén)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理費(fèi)總額控制數(shù)費(fèi)率暫行規(guī)定市發(fā)改、財(cái)政行政主管部門(mén)關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理代理制工作的通知市發(fā)改、財(cái)政和建設(shè)行政主管部門(mén)武漢武漢市非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制管理辦法（試行）市建設(shè)行政主管部門(mén)武漢市非經(jīng)營(yíng)性政府投資城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)施細(xì)則（試行）市建設(shè)行政主管部門(mén)武漢市非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建制招標(biāo)投標(biāo)辦法（試行）市建設(shè)行政主管部門(mén)浙江浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定投資綜合管理部門(mén)不詳浙江省政府投資項(xiàng)目選擇確定代建單位的程序（草案）省發(fā)改委浙江省代建單位資格評(píng)審暫行辦法省發(fā)改委龍崗區(qū)龍崗區(qū)政府投資項(xiàng)目代建制管理暫行辦法龍崗區(qū)政府交通局深圳市政府投資公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法（試行）市交通局其原因在于：國(guó)家政策比較籠統(tǒng)，欠缺上位法規(guī)；我市2003年底才開(kāi)始試點(diǎn)代建制，時(shí)間相對(duì)較晚，試點(diǎn)項(xiàng)目基本未完工尚未形成成熟經(jīng)驗(yàn)；推行代建制客觀上會(huì)引起一些部門(mén)職能交叉，扭轉(zhuǎn)觀念、提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想是制定有關(guān)管理規(guī)定前要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。2目前我市代建制執(zhí)行主要依靠合同管理，代建單位法律地位不明。我市代建制尚未形成制度化管理，主要依靠合同管理，代建單位法律地位在既有法規(guī)中尚未得到確認(rèn)和體現(xiàn)，按照慣行基建程序，政府投資項(xiàng)目多以政府部門(mén)為項(xiàng)目申報(bào)單位，集項(xiàng)目法人、業(yè)主單位、權(quán)屬單位、建設(shè)單位等多種身份為一體，各職能審批部門(mén)在受理各類業(yè)務(wù)時(shí)，均要求以項(xiàng)目法人名義申報(bào)，因此，代建單位在各環(huán)節(jié)申報(bào)和推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，辦理各項(xiàng)具體手續(xù)均比較繁瑣，影響效率。原因分析：目前我市代建制是在不改變既有行政許可的基礎(chǔ)上實(shí)施合同化管理，非制度化管理必然造成代建單位法律地位尷尬；有關(guān)審批部門(mén)觀念轉(zhuǎn)化需要一定的時(shí)間過(guò)程。3相關(guān)準(zhǔn)入和管理機(jī)制尚未建立，不利于培育代建市場(chǎng)。我市代建制執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)代建單位的資質(zhì)要求因項(xiàng)目不同而異；對(duì)代建單位也沒(méi)有專門(mén)主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理；尚未建立相關(guān)準(zhǔn)入和管理機(jī)制。其它省市基本都有明確主管部門(mén)負(fù)責(zé)代建市場(chǎng)管理，甚至有專門(mén)管理規(guī)定。具體情況如表6：北京等地代建市場(chǎng)管理情況表6 出臺(tái)時(shí)間法 規(guī) 名 稱市場(chǎng)管理主管部門(mén)北京北京市政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法有專門(mén)條款規(guī)定市發(fā)改行政主管部門(mén)上海約2004年上海市工程建設(shè)項(xiàng)目管理公司資質(zhì)管理暫行規(guī)定市市政工程管理局重慶關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理代理制工作的通知有專門(mén)條款規(guī)定市發(fā)改、財(cái)政和建設(shè)行政主管部門(mén)武漢武漢市非經(jīng)營(yíng)性政府投資城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)施細(xì)則（試行）有專門(mén)條款規(guī)定市建設(shè)行政主管部門(mén)浙江浙江省代建單位資格評(píng)審暫行辦法省發(fā)改委原因分析：我市試點(diǎn)代建制時(shí)間相對(duì)較晚；全市范圍代建制總體性管理規(guī)定迄今尚未制定，無(wú)法明確具體準(zhǔn)入和管理機(jī)制。（二）代建制執(zhí)行中存在的問(wèn)題1代建合同部分條款不合理。南坪、橫坪項(xiàng)目代建合同中都有如下約定，“對(duì)上述項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)核定有異議的，雙方同意另行委聘廣東省公路工程定額站”，合同條款不合理。不符合深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例第48條中“對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定不服的，向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)或同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議”的規(guī)定。原因分析：南坪、橫坪項(xiàng)目試點(diǎn)代建制時(shí)間較早，合同談判時(shí)難免存在考慮不周之處；代建單位沿用了交通系統(tǒng)的合同范本；代建單位還沒(méi)有完全建立接受審計(jì)監(jiān)督的意識(shí)。2投資節(jié)余分成比例缺乏依據(jù)。（1）南坪項(xiàng)目投資節(jié)余分成的約定如下，“如果深高速代建組織管理產(chǎn)生結(jié)余且該結(jié)余在項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)2.5%以內(nèi)的，該結(jié)余由深高速享有。如果深高速代建組織產(chǎn)生的結(jié)余在項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)的2.5%以上的，超過(guò)部分由深高速與市交通局平均享有。如果深高速代建組織管理產(chǎn)生超支2.5%以上，超過(guò)部分亦由深高速與市交通局平均承擔(dān)?！薄＃?）橫坪項(xiàng)目投資節(jié)余分成約定如下，“華昱和深高速公司的工程代建費(fèi)采取預(yù)算造價(jià)基準(zhǔn)價(jià)包干方式，。項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)基準(zhǔn)價(jià)是指本條項(xiàng)下的項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)中除本合同第3.2條約定的項(xiàng)目預(yù)算中由龍崗區(qū)公路局等項(xiàng)目有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)的費(fèi)用外的其余費(fèi)用下浮1%后確定的費(fèi)用。如果華昱和深高速公司代建組織產(chǎn)生結(jié)余的或超支的，項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)基準(zhǔn)價(jià)結(jié)余部分歸華昱公司、深高速公司所有，不足部分由華昱和深高速公司自行承擔(dān)。”。（3）二通道項(xiàng)目投資節(jié)余分成為項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用節(jié)余額的28%，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定。不符合基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定（財(cái)建2002394號(hào)）第14條中“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的節(jié)余資金，首先用于歸還項(xiàng)目貸款，如有節(jié)余，30%作為建設(shè)單位留成收入，主要用于項(xiàng)目配套設(shè)施建設(shè)，職工獎(jiǎng)勵(lì)和工程質(zhì)量獎(jiǎng)，70%按投資來(lái)源比例歸還投資方?！薄⒓爸笇?dǎo)意見(jiàn)第4條第3款中“代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤。財(cái)政部門(mén)要制定專門(mén)的辦法加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，獎(jiǎng)勵(lì)資金可從項(xiàng)目節(jié)余資金中開(kāi)支?！钡囊?guī)定?；窘ㄔO(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定和指導(dǎo)意見(jiàn)均未明確代建單位可對(duì)項(xiàng)目投資節(jié)余按比例分成。原因分析：基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定針對(duì)的是建設(shè)單位管理費(fèi)，基本代建管理費(fèi)僅能參考其規(guī)定；指導(dǎo)意見(jiàn)2004年11月頒布，南坪、橫坪項(xiàng)目代建合同均早于此時(shí)間簽訂；二通道項(xiàng)目2004年12月編制招標(biāo)文件時(shí)，此規(guī)定尚未傳達(dá)到我市有關(guān)部門(mén)。未按工程進(jìn)度撥付代建管理費(fèi)。（）未按工程進(jìn)度撥付基本代建管理費(fèi)。南坪項(xiàng)目基本代建管理費(fèi)暫計(jì)1 000萬(wàn)元，工程開(kāi)工之初一次性支付給代建單位；二通道項(xiàng)目基本代建管理費(fèi)暫計(jì)800萬(wàn)元，存在同樣問(wèn)題。不符合指導(dǎo)意見(jiàn)第4條第3款中“代建管理費(fèi)的撥付要與工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量等結(jié)合起來(lái)，原則上可預(yù)留20%的代建管理費(fèi)，待項(xiàng)目竣工一年后再支付?！钡囊?guī)定。原因分析：對(duì)于南坪項(xiàng)目此規(guī)定時(shí)間在后，有關(guān)部門(mén)缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；對(duì)于二通道項(xiàng)目，代建招標(biāo)時(shí)此規(guī)定未傳達(dá)到有關(guān)部門(mén)。（2）預(yù)付投資節(jié)余分成。南坪項(xiàng)目每季由市財(cái)政局按當(dāng)季已支付的工程進(jìn)度款合計(jì)數(shù)的2.5%向深高速預(yù)支風(fēng)險(xiǎn)獎(jiǎng)勵(lì)金即節(jié)余分成。截至2006年6月，市財(cái)政局已向深高速支付代建費(fèi)4 202.05萬(wàn)元。不符合代建合同約定，“該項(xiàng)目的結(jié)余或超支必須經(jīng)市政府投資項(xiàng)目審計(jì)專業(yè)局對(duì)深高速的財(cái)務(wù)賬目的真實(shí)性在交工驗(yàn)收的一個(gè)月內(nèi)審計(jì)完畢?！保晃唇?jīng)竣工決算審計(jì)預(yù)付項(xiàng)目投資結(jié)余分成，給政府投資帶來(lái)了一定風(fēng)險(xiǎn)。原因分析：有關(guān)部門(mén)當(dāng)時(shí)未建立按工程進(jìn)度撥付代建管理費(fèi)的理念。4基本代建管理費(fèi)的計(jì)取與代建管理的范圍不匹配。南坪和二通道項(xiàng)目代建合同約定，基本代建管理費(fèi)依基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定規(guī)定，最終按批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算計(jì)取，即按有關(guān)規(guī)定的100%計(jì)取。但代建合同明確約定，代建單位管理范圍僅負(fù)責(zé)自施工圖設(shè)計(jì)后續(xù)管理至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收結(jié)束期間內(nèi)的相關(guān)工作，并不包含項(xiàng)目前期工作內(nèi)容。因此，基本代建管理費(fèi)的計(jì)取與代建管理的范圍不匹配，即基本代建管理費(fèi)的計(jì)取范圍大于代建管理的范圍。不符合指導(dǎo)意見(jiàn)（2004年11月）第4條第3款中“代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤?！钡囊?guī)定。原因分析：南坪項(xiàng)目2004年2月簽訂代建合同，當(dāng)時(shí)還無(wú)指導(dǎo)意見(jiàn)；二通道項(xiàng)目2004年12月編制招標(biāo)文件時(shí)，財(cái)政部指導(dǎo)意見(jiàn)尚未傳達(dá)到我市有關(guān)部門(mén)。（三）代建制在執(zhí)行中需進(jìn)一步提高和完善之處1橫坪項(xiàng)目建設(shè)單位與代建單位管理范圍交叉。橫坪項(xiàng)目在實(shí)施代建制的同時(shí)，按區(qū)政府指示設(shè)立了辦公室（編制8人），建設(shè)單位管理費(fèi)全部由該辦使用，其建設(shè)實(shí)施階段管理范圍與代建單位存在交叉。2試點(diǎn)代建制項(xiàng)目集中在類同工程領(lǐng)域，且投資較大、建設(shè)周期較長(zhǎng)，不利于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。我市試點(diǎn)代建制范圍基本集中在市政道路工程領(lǐng)域，試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量較少、單個(gè)項(xiàng)目涉及投資額較大、建設(shè)周期較長(zhǎng)，不利于及時(shí)、全面地歸納、總結(jié)代建經(jīng)驗(yàn)，一旦失誤成本也會(huì)比較大。3代建模式單一，投資目標(biāo)確定不合理，個(gè)別項(xiàng)目管理范圍與投資目標(biāo)不匹配。（1）一般按建設(shè)項(xiàng)目周期將代建分為兩個(gè)階段：前期和建設(shè)實(shí)施階段，分界點(diǎn)是施工圖設(shè)計(jì)；相應(yīng)有全過(guò)程、前期和建設(shè)實(shí)施三種代建模式。經(jīng)調(diào)查我市各項(xiàng)目具體情況如下：南坪項(xiàng)目從投資目標(biāo)理解應(yīng)為建設(shè)實(shí)施代建（但代建合同約定，代建管理實(shí)際從勘察、初步設(shè)計(jì)即介入），投資目標(biāo)卻是控制項(xiàng)目預(yù)算；橫坪、二通道項(xiàng)目屬建設(shè)實(shí)施代建（其代建管理在施工圖設(shè)計(jì)完成后介入），投資目標(biāo)是控制施工圖預(yù)算。總體看，我市僅試行了建設(shè)實(shí)施代建一種模式。（2）以預(yù)算作為控制目標(biāo)不合理，表現(xiàn)在：首先在施工招標(biāo)實(shí)行最低價(jià)中標(biāo)的情況下，以預(yù)算作為投資控制目標(biāo)無(wú)法充分體現(xiàn)代建單位管理水平，甚至可能誤導(dǎo)代建單位盲目壓低中標(biāo)價(jià)格來(lái)獲取節(jié)余分成；其次如以預(yù)算作為投資目標(biāo)的話，概算將失去控制，超概問(wèn)題無(wú)法解決。（3）南坪項(xiàng)目管理范圍與投資目標(biāo)不匹配，代建合同約定實(shí)際管理范圍是整個(gè)項(xiàng)目周期的全部工作，但卻將預(yù)算作為投資目標(biāo)；這種不匹配，使得代建單位存在將概算、預(yù)算做高的可能性。原因分析：我市代建制目前處于摸索、試行階段，屬于執(zhí)行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。4代建單位產(chǎn)生方式應(yīng)以招標(biāo)為主，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)發(fā)展。南坪項(xiàng)目由市政府指定，橫坪項(xiàng)目由龍崗區(qū)政府指定，二通道項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，指定方式只能培育個(gè)別優(yōu)秀代建企業(yè)，但沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)不利于培育代建市場(chǎng)，也會(huì)增加代建成本。原因分析：我市代建制目前尚處摸索、試行階段，在代建市場(chǎng)不完善情況下，短期以指定為主利于選擇優(yōu)秀企業(yè)。三、審計(jì)建議（一）盡快改變我市制度建設(shè)相對(duì)滯后局面，加快代建制法制化進(jìn)程1學(xué)習(xí)和借鑒其它省市實(shí)施代建制的經(jīng)驗(yàn)，由市政府綜合考慮其它建設(shè)管理方式及項(xiàng)目建設(shè)管理部門(mén)的定位后，盡早制定出符合我市實(shí)際情況的代建制管理規(guī)定。2管理規(guī)定出臺(tái)前，代建制還將主要依靠合同管理，政府各部門(mén)可將代建合同的實(shí)質(zhì)性條款加以明確，拿出初步合同范本，規(guī)范代建行為。3管理規(guī)定出臺(tái)前，請(qǐng)市政府協(xié)調(diào)解決代建單位法律地位不明問(wèn)題，轉(zhuǎn)變有關(guān)部門(mén)觀念、切實(shí)提高有關(guān)行政審批的效率。4管理規(guī)定出臺(tái)前，能夠制定暫行準(zhǔn)入和管理機(jī)制，統(tǒng)一明確代建單位資質(zhì)要求，明確代建市場(chǎng)主管部門(mén)，體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)培養(yǎng)一批優(yōu)秀代建企業(yè)，培育我市代建市場(chǎng)。（二）根據(jù)國(guó)家政策認(rèn)真總結(jié)試行經(jīng)驗(yàn)，杜絕違規(guī)現(xiàn)象1政府各監(jiān)管部門(mén)對(duì)既有代建合同再進(jìn)行認(rèn)真研究，根據(jù)3年多實(shí)踐充分分析重要合同條款，在可能的情況下，爭(zhēng)取在管理規(guī)定出臺(tái)前編制合同范本草案，供實(shí)施代建項(xiàng)目參考應(yīng)用。比如，計(jì)取代建費(fèi)用應(yīng)考慮圖1所示各重要環(huán)節(jié)：2招標(biāo)項(xiàng)目的投資節(jié)余分成比例可以基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定有關(guān)規(guī)定的30%為上限，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定具體比例（即表4中武漢市有關(guān)做法）；指定項(xiàng)目的投資節(jié)余分成比例可參考其它省市先進(jìn)做法（比如表4中重慶市做法：實(shí)行分段累進(jìn)的計(jì)取原則），具體辦法可由財(cái)政主管部門(mén)根據(jù)我市實(shí)際情況確定。投資節(jié)余分成應(yīng)依據(jù)代建范圍，以經(jīng)審計(jì)的決（結(jié)）算和經(jīng)批準(zhǔn)的概（估）算的差額為計(jì)算基礎(chǔ)，體現(xiàn)代建管理水平。3基本代建管理費(fèi)應(yīng)按指導(dǎo)意見(jiàn)有關(guān)規(guī)定依工程進(jìn)度分期撥付，具體辦法可由財(cái)政主管部門(mén)制定；投資節(jié)余分成不能提前支付，須待項(xiàng)目竣工決算審計(jì)完畢后一次性支付，降低政府風(fēng)險(xiǎn)。4基本代建管理費(fèi)的計(jì)取應(yīng)符合指導(dǎo)意見(jiàn)有關(guān)規(guī)定，具體可學(xué)習(xí)其它省市分段計(jì)取等辦法（如重慶市做法：財(cái)政部門(mén)根據(jù)其實(shí)際情況適度調(diào)整基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定建管費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定基本代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不作浮動(dòng)，并與代建范圍、內(nèi)容相匹配，實(shí)行分段計(jì)取，見(jiàn)表4），可由財(cái)政主管部門(mén)盡快制定符合我市實(shí)際情況的基本代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。（三）及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)代建市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化監(jiān)督1有關(guān)部門(mén)須盡快轉(zhuǎn)變觀念，盡可能從具體的建設(shè)管理中解脫出來(lái)，充分發(fā)揮代建制優(yōu)勢(shì)。2試點(diǎn)代建制范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大到公共建筑、水利建設(shè)等其它工程領(lǐng)域；可選擇一些投資較小、周期較短的項(xiàng)目試點(diǎn)，便于及時(shí)摸索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。3可適度試點(diǎn)前期或全過(guò)程等其它代建模式，嘗試、總結(jié)、比較之后，再?zèng)Q定取舍哪些模式。代建模式應(yīng)和管理范圍、投資目標(biāo)相匹配：如采用建設(shè)實(shí)施代建，代建介入點(diǎn)應(yīng)在初步設(shè)計(jì)完成、概算獲批之后，由代建單位組織施工圖設(shè)計(jì)，投資目標(biāo)應(yīng)是控制批復(fù)概算，即政府控制項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模，代建單位充分發(fā)揮優(yōu)化設(shè)計(jì)、專業(yè)管理等優(yōu)勢(shì)控制投資；如采用全過(guò)程代建，代建介入應(yīng)在項(xiàng)目估算獲批之后，投資目標(biāo)應(yīng)是控制批復(fù)估算。4出于培育代建市場(chǎng)考慮，可盡快建立代建單位備選庫(kù)，明確代建單位資質(zhì)管理部門(mén)；一般情況下應(yīng)以招標(biāo)確定代建單位為主；這樣代建市場(chǎng)才有活力和競(jìng)爭(zhēng)，才能更快、更好地發(fā)展。四、其他需要反映的情況和問(wèn)題（一）無(wú)論采用何種具體建設(shè)管理方式，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)加以協(xié)助解決工程外部問(wèn)題（如規(guī)劃、與周邊項(xiàng)目銜接、與特殊部門(mén)協(xié)調(diào)和征地拆遷等）。南坪、二通道項(xiàng)目成立市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)助解決工程外部問(wèn)題的做法，值得進(jìn)一步推廣。（二）房屋、地下管線的拆遷必須由專門(mén)政府機(jī)構(gòu)解決，代建單位根本無(wú)力實(shí)施拆遷工作；代建制下再讓建設(shè)單位完成拆遷工作，建設(shè)單位沒(méi)有積極性。可學(xué)習(xí)其它省市如上海等地的征地拆遷工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高征地拆遷工作效率，確保建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施。（三）并不是任何項(xiàng)目都適合推行代建制，在其它省市調(diào)研時(shí)有關(guān)部門(mén)一致認(rèn)為，涉及外部因素少（如征地拆遷、非科學(xué)決策等）的項(xiàng)目代建效果比較好。代建制只是建設(shè)管理的一種具體方式，具體項(xiàng)目采用何種建設(shè)管理方式應(yīng)當(dāng)具體分析、研究。（四）代建制仍然無(wú)法解決部分建設(shè)管理的陳疾。如，項(xiàng)目前期工作不充分、不符合基本建設(shè)程序倉(cāng)促開(kāi)工，導(dǎo)致投資、工期偏離目標(biāo)；又如項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)和咨詢等服務(wù)未嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)程序或招標(biāo)程序，是適用采購(gòu)法規(guī)還是招標(biāo)法規(guī)；再如項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中未嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)變更審批程序等等問(wèn)題。這類問(wèn)題代建制無(wú)力解決，但卻直接關(guān)系政府投資效益，處理不好還容易引起對(duì)代建制的曲解（比如認(rèn)為其導(dǎo)致投資、工期失控）。