強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督楊 金 平行政監(jiān)督是監(jiān)督主體對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為是否合法有效進(jìn)行的監(jiān)察和督促行為。目前我國對行政行為的監(jiān)督已形成由來自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自體監(jiān)督和來自行政機(jī)關(guān)外部的異體監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體制。異體監(jiān)督包括政黨監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督。自體監(jiān)督包括一般監(jiān)督、職能監(jiān)督、專職監(jiān)督、特種監(jiān)督。可以說，目前我國對行政行為的監(jiān)督主體廣泛，覆蓋面廣，形式多樣，基本上形成了一種縱橫交錯、上下交織的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督格局。那么我們?yōu)槭裁匆O(shè)計這樣的的一種監(jiān)督體制，下這么大的力氣對行政行為實施監(jiān)督呢？面對這樣的一種體制，我們又如何發(fā)揮其優(yōu)點(diǎn)，更好有效地對行政行為實施監(jiān)督呢？一、我們?yōu)槭裁匆獙π姓袨閷嵤┍O(jiān)督？（一）由行政政為特殊性決定行政行為是行政主體依法行使行政權(quán)并產(chǎn)生法律效果的行為。行政行為基于行政權(quán)而產(chǎn)生，具有主動性、單方性，強(qiáng)制性等特點(diǎn)。這決定了行政行為具有非常特殊的性質(zhì)，它不同于行政機(jī)關(guān)行使的其它行為，也不同于其他國家機(jī)關(guān)的實施的行為，比如立法行為，司法行為。行政行為的這一特性，是由行政權(quán)的特殊性決定。國家權(quán)力由立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)構(gòu)成。這三種權(quán)力各不相同。國家立法權(quán)的行使主要是通過議會代議制機(jī)關(guān)行使，通過開會、討論、表決等方式?jīng)Q定國家大事，進(jìn)行立法，所以立法權(quán)具有明顯的會議性質(zhì)。司法權(quán)的行使具有被動性，實行不告不理原則，如果沒有告訴，提出請求，法院不主動受理案件。司法權(quán)的行使必須以人們提出訴訟請求為前提，法院不能主動干預(yù)社會。所以司法權(quán)的行使具有明顯的被動性。而行政權(quán)的行使完全不同于其他權(quán)力，具有明顯的主動性、積極性、進(jìn)攻性、侵略性。尤其是兩次世界大戰(zhàn)讓人們意識到一個國家行政權(quán)的可怕。一個國家的政府可以運(yùn)用行政權(quán)，調(diào)動國內(nèi)資源，鼓動老百姓，去對一個國家實施侵略，進(jìn)行領(lǐng)土擴(kuò)張，去消滅一民族。行政權(quán)與人們的關(guān)系如影隨形，在西方有一句法律格言是：今天的老百性從出生到死亡，從搖籃到墳?zāi)苟寂c行政權(quán)打交道。因此，老百性可以一輩子不與立法權(quán)打交道，也可以一輩子不與司法權(quán)打交道。只要你守法的話，司法權(quán)永遠(yuǎn)遠(yuǎn)離你，有的老百姓一輩子都不知道法院的大門朝著哪個方向，因為他從來沒去過法院。但老百姓卻注定要與行政權(quán)打交道。公民出生后要到公安機(jī)關(guān)上戶口，成年后結(jié)婚要到民政部門登記，干事業(yè)做事情還要與工商、稅務(wù)、衛(wèi)生部門打交道，死亡后要注消戶口。甚至在中國行政權(quán)的觸角更長,在你出生前行政權(quán)就已盯上你，沒有準(zhǔn)生證,你就不得出生,死亡后還不能入土為安,要進(jìn)行火葬。可以這樣說一個人生前死后,一輩子注定都要與政府打交道,一輩子離不開行政權(quán),行政權(quán)無所不在、無孔不入、如影隨形。但是，行使行政權(quán)的國家工作人員他們并不是天使，他們是有血有肉的凡人，是凡人就難免有做錯事和壞事的時候，因此政府工作人員要有約束，需要被管理，正如老百姓不是天使需要政府來管理一樣。行政權(quán)必須接受到行政法的限制，政府工作人員必須依法行政。要求政府工作人員依法行政并不等于他們就一定能做到依法行政，還需要對其進(jìn)行監(jiān)督，督促他們依法行政。于是督促政府依法行政的監(jiān)督制度也就應(yīng)運(yùn)而生，世界上各個國家都建立了適合本國情的的行政監(jiān)督體制，目的就是對行政行為進(jìn)行監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，保證行政權(quán)不侵害人民的利益。（二）建設(shè)法治政府的要求目前在我國對行政行為進(jìn)行監(jiān)督還有一個更重要的理由就是我國要建設(shè)法治政府。2004年4月12日國務(wù)院頒布全面推進(jìn)依法行政實施鋼要，綱要對依法行政進(jìn)行了全面布署，并提出了依法行政的目標(biāo)就是經(jīng)過十年左右的堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)。即到2014年我國要實現(xiàn)法治政府這個目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，黨的十七大更明確的提出要全面推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，2008年5月國務(wù)院作出了關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政工作的決定。依法行政是法治政府的基本標(biāo)志和根本要求，政府法治程度的高低直接由政府依法行政的水平來決定，判斷一個國家的政府是不是法治政府，就最直接的標(biāo)準(zhǔn)是看這個政府是不是在依法行政。那么我國政府有沒有依法行政，水平如何，是高還是低呢？我們不妨對現(xiàn)實作一下評估。我們可以從民告官角度來剖析現(xiàn)在政府依法行政水平的高低。統(tǒng)計表明：89-2004年，我國民告官的案件100，5704件，2005年一審民告官案件9，5769件，從2005年民告官案件接近10萬件，到2006年民告官突破10萬件，這幾年來每年民告官的案件都在10萬件。這說明在我國近幾年每年平均有10萬個以上政府或部門被老百姓告到法院。結(jié)果顯示：有的地方縣政府?dāng)〔鹇蔬_(dá)到40%左右，什么意思？就是在這個地方，只要被老百姓告到法院，40%的案件政府是敗訴的。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的敗訴的率達(dá)到70%左右。也就是說，在這個地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要被老百姓告到法院，政府就要敗訴。70%的敗訴率，足以說明這個地方政府依法行政水平狀況是怎樣的。2008年最高法院的工作報告表明，目前老百勝訴比率維持在30%左右的水平。老百姓政府勝訴率是30%，那是不是就說明我們的政府有70%案件是勝訴是？恐怕這個問題不能這樣的考慮。因為有很多復(fù)雜的因素，比如說老百姓撤訴，告政府后權(quán)衡再三，覺得跟政府對抗，沒什么好處，只好撤訴。也有的在訴訟過程，法院發(fā)現(xiàn)政府不是沒問題，在駁回老百姓訴訟請求后，對政府提出司法建議，要求政府糾正或改進(jìn)。這樣分析后，你就會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在我們的政府依法行政不是沒有問題，而是存在不少問題。我們知道，2004年4月國務(wù)院頒布全面推進(jìn)依法行政實施綱要對政府依法行政提出了幾項基本要求，明確政府依法行政必須做到合法行政，合理行政，程序正當(dāng)，高效便民，誠實守信，權(quán)責(zé)一致。但實踐中如：違法行政問題，程序不當(dāng)問題，不講信用問題等都或多或少存在。案例一：違法行政侵犯人權(quán)。我們知道依法行政就是要求我們的政府要依憲法和法律來行使行政權(quán)，來管理社會事務(wù)。依法行政首先要依照憲法行政。為什么？道理很簡單，因為憲法是國家的根本大法，違反憲法就是最大的違法。而事實上大大家都知道違憲就是最大違法，但是在實際工作中依照憲法來行政卻一點(diǎn)感覺也沒有，這是一件很可怕的事情。因為現(xiàn)在的老百姓都知道拿憲法來維權(quán)，比如曾經(jīng)發(fā)生承德南營子大街老百姓打出：“憲法保護(hù)公民私有財產(chǎn)權(quán)”的條幅，在重慶被稱為“史上最牛的的釘子戶”也是拿憲法來維權(quán)的。這是值得欣慰的事情，這說明公民意識的覺醒，法律意識的提高。面對公民法律意識不斷提高，政府不依法憲法來行政，那是很可怕的。比如：2003年6月5日湖南省楊葉鎮(zhèn)的張女士遇了歹徒強(qiáng)奸，張女士怕孩子被傷害只好忍痛就范。第二天張女士思前想后，到派出所報案。接到報案后，所長分析張女士丈夫剛被判刑，即遭強(qiáng)奸，肯定為熟人所為，估計晚上還會來，決定實施守候抓捕。不過所長對張女士說：“我們一定抓住歹徒，但是請你配合一次，他怎么樣，你要不反抗，我們安排民警在現(xiàn)場抓他”。當(dāng)天晚上，歹徒果然又來了，張女士只好昌著被歹徒強(qiáng)奸的痛苦配合警方，歹徒見婦女不反抗順利實施了強(qiáng)奸行為。但事情出乎意料，盡管現(xiàn)場有4名警察，歹徒卻在警方包圍下逃脫。后來張女士找公安機(jī)討要說法。媒體報導(dǎo)后，輿論華然。大家想想看我們的派出所所長，四個警察有一點(diǎn)點(diǎn)保護(hù)人權(quán)的觀念，有一點(diǎn)點(diǎn)依照憲法行政的話，這樣的侵害事情也就不會發(fā)生，或者說根本不可能發(fā)生。目前漠視人權(quán)不依憲法規(guī)定行政的案件還很多。例如：深圳市樓崗區(qū)派出所曾打出“打擊河南籍人員違法犯罪，舉報有獎勵”的條幅，結(jié)果被河南人告上法庭，轟動全國。為什么？還有陜西延安的一對夫婦在家看黃碟，被當(dāng)?shù)嘏沙鏊幜P，媒體報道后轟動全國。為什么？表面上看拿治安條例處理，沒有錯，但是事后卻不得不進(jìn)行國家賠償，為什么？又比如，江西南通福利院智殘的女孩被切除生殖器的案例，表面上看是為了女孩好，沒有器官就沒有來例假后的尷尬，被人欺負(fù)后也不會懷孕。那為什么這樣一件好事報道后就轟動全國。其實想想看，上述這些案件都是不尊重人權(quán)，嚴(yán)重侵犯人權(quán)，拿憲法當(dāng)兒戲，嚴(yán)重違法行政的案件，這樣的行政是可怕的，是嚴(yán)重違法的。案例二：程序違法不當(dāng)問題。其實仔細(xì)分析各級政府依法行政的實踐，就會發(fā)現(xiàn)依法行政實踐中除了有的行政行為明顯違反憲法、法律的情況外，還有一些程序違法不正當(dāng)問題。行政機(jī)關(guān)的工作人員實施行政行為，不但要做到實體合法而且還要做到程序合法。這是依法行政的基本要求。行政行為的程序合法與行政行為的實體合法同樣重要，同樣在保護(hù)老百姓合法權(quán)益發(fā)揮著極為重要作用。程序違法同樣也會侵害老百姓的權(quán)益，對老百姓造成難以挽回?fù)p失。例如：2000年，浙江溫州的胡加招與張明娣相識。2001年10月舉行訂婚儀式。后兩人到上海發(fā)展，積累了上億元財產(chǎn)。 2002年2月，雙方回家鄉(xiāng)辦理結(jié)婚登記。但因張明娣無婚前體檢證明、胡加招無離婚證書等，政府不給辦理，后由胡加招的堂兄代辦了結(jié)婚登記手續(xù)，兩人領(lǐng)取了結(jié)婚登記證。雙方生育一女。 2003年9月胡加招因車禍去世。財產(chǎn)繼承糾紛出現(xiàn)。死者母親起訴，認(rèn)為政府的婚姻登記行為是違法的。 2004年5月，法院一審判決：撤銷結(jié)婚證。這意味著什么？意味著張明娣失去了財產(chǎn)繼承權(quán)。就是因為當(dāng)?shù)卣倪`規(guī)操作，一個疏忽使張明娣與巨額財產(chǎn)擦肩而過。這樣的行政也是可怕的。 案例三：政府失信問題。陜西華南虎事件，典型的政府失信案例。 我們通過上面三個案例看到了政府違反憲法行政、程序不當(dāng)、失信于民的問題。講這些案例我們僅僅是指出問題所在，并不是在講政府依法行政就是一團(tuán)糟，沒有依法行政可言，相反，在一些地方，政府依法行政的能力相當(dāng)高。例如：被媒體熱傳的取締“女體盛”案例，就是一個反映政府工作人員依法行政的經(jīng)典案例?！景咐坷ッ鲿砸讑蕵酚邢薰尽昂惋L(fēng)村”以女大學(xué)生裸露的身體當(dāng)食器盛菜，政府如何管理？（1）公務(wù)員檢查“女體盛”包間，發(fā)現(xiàn)沒問題。（2）公務(wù)員查詢菜肴是否接觸人體？不接觸，菜放在楓葉上。（3）公務(wù)員檢查消毒程序，符合衛(wèi)生規(guī)范。（4）決定取締“女體盛”，執(zhí)法依據(jù)是：食品衛(wèi)生法第8條規(guī)定： “食品生產(chǎn)經(jīng)營人員生產(chǎn)銷售食品時，必須穿戴清潔的工作衣和工作帽”。女體盛中的女大學(xué)生沒有穿衣服，據(jù)此予以取締，這是一個非常經(jīng)典的依法行政案例。到此我們可以對目前我國依法行政的現(xiàn)狀作一下評估：目前我國政府的法治程度還不高，雖然各級政府已經(jīng)走上了依法法行政的道路，但依法行政實踐不容樂觀，還存在不少問題，我們還有很長的路要走。在這條道路上我們需要提高各級政府依法行政的能力，要消除違法，要做到合法行政，合理行政，程序不當(dāng)，高效便民，誠實守信，權(quán)責(zé)一致。要做到這些，指望全體行政機(jī)關(guān)工作人員都自覺的依法行政是不太可能的事情，因為法治觀念的提高和依法行政能力提高不是一日之功，需要一個過程的，所以還得必須對行政行為進(jìn)行監(jiān)督。從外部推動行政機(jī)關(guān)來依法行政。那我們怎樣做，才能夠更好有效地監(jiān)督政府依法行政呢？二、如何更好有效地對新政行為實施監(jiān)督？如何進(jìn)行行政監(jiān)督，而且還要保證對行政行為的監(jiān)督實效，2004年的國務(wù)院頒布的全面推進(jìn)依法行政綱要和2008年的國務(wù)院頒布的關(guān)于推進(jìn)市縣依法行政決定對目前的行政監(jiān)督工作都做了布置和安排。這是目前我們建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化對行政行為監(jiān)督的依據(jù)和行動指南。（一）綱要在九部分對行政監(jiān)督工作做了安排，提出了八項要求。1，自覺接受人大監(jiān)督和民主監(jiān)督；2、接受人民法院依照行政訴訟的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實施的監(jiān)督；3、加強(qiáng)對規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督；4、認(rèn)真貫徹行政復(fù)議法，加強(qiáng)行復(fù)議工作；5、完善并嚴(yán)格行政賠償和行政補(bǔ)償制度；6、創(chuàng)新層級監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；7、加強(qiáng)專門監(jiān)督；8、強(qiáng)化社會監(jiān)督。（二）決定在第六部分對行政監(jiān)督工作作了安排，提出三項要求。1、在自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)依法實施的監(jiān)督的同時，更加注重接受社會輿論和人民群眾的監(jiān)督，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用；2、加強(qiáng)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作；3、積極推進(jìn)政府信息公開?？梢钥闯觯瑑蓚€文件對目前如何強(qiáng)化行政行為監(jiān)督作出了全面的布置和安排，提出：要加強(qiáng)人大監(jiān)督、法院司法審查、政府信息公開、國家賠償、行政復(fù)議、審計監(jiān)察、社會新聞輿論監(jiān)督等。兩個文件的布置和安排，涵蓋了我們國行政監(jiān)督的各個方面，需要我們做的工作非常多，且都很重要，不能顧此失彼。下面結(jié)合目前實際，從落實文件出發(fā)對目前的監(jiān)督工作談點(diǎn)粗淺的看法。（三）對強(qiáng)化行政監(jiān)督的幾點(diǎn)思考1、增強(qiáng)民主法治觀念，主動接受監(jiān)督。前面我們提到為了對行政為實施監(jiān)督。我國建立了來自行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部的自體監(jiān)督和來自行政機(jī)關(guān)外部的異體監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體制?？梢哉f監(jiān)督主體廣泛，方式的多種多樣，監(jiān)督蓋面也很廣泛，對行政行為監(jiān)督形成了上下交織，縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)格局。應(yīng)該說這樣的一種監(jiān)督體制，對行政行為的監(jiān)督是高效的。而事實上仔細(xì)分析目前的行政監(jiān)督實踐，就會發(fā)現(xiàn)實際情況非人所愿，存在監(jiān)督低效現(xiàn)象。在一些地方，行政監(jiān)督虛置現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)督制度被束之高閣，各種監(jiān)督遠(yuǎn)離政府行政行為。國務(wù)院的兩個文件提出要強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督恐怕不是無的放失。我們經(jīng)常聽到有些領(lǐng)導(dǎo)這樣講，我什么都依法結(jié)果什么都辦不成？依法行政也就是說起來重要，做起來次要，玩起來必要，等到真要干成某件事情，只要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還講什么依法不依法？領(lǐng)導(dǎo)有了這樣想法后，大家都圍著領(lǐng)導(dǎo)的想路轉(zhuǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干啥就干啥 ，領(lǐng)導(dǎo)喜歡經(jīng)濟(jì)，出政績，那監(jiān)督部門就睜一只眼閉一只眼，退避三舍。難道地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)要政績，那講法治搞監(jiān)督就是攔路虎嗎？法治、監(jiān)督會影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和這個地方的GDP嗎？恐怕不是這樣，一直以來，大家都在思考一個問題：窮國和富國差別到底來自哪里？（1）在于建國的時間長與短嗎？（2）在于自然資源的多與少嗎？（3）在于國民的聰明與愚笨嗎？（4）在于民族種族的優(yōu)與劣嗎？【分析1】都不是?！痉治?】 2005年底，世界銀行發(fā)表國家財富到底在哪里？的研究報告。2000年全球人均財富為9.9萬美元，其中：無形資本占78%，生產(chǎn)資本占17.6%，天然資本占4.4%。 (1)生產(chǎn)資本是人們熟悉的資本項目，包括機(jī)械設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施、都市用地等； (2)天然資本主要包含原油、天然氣、礦藏之類的無法再生之資源，以及耕地、牧區(qū)以及自然保護(hù)區(qū)等；(3)無形資本指一國人口的知識技能、社會互信程度，以及各種正式與非正式的社會組織和制度?！痉治?】 在高、中、低收入國家中，生產(chǎn)資本占整體財富中的比例分別為17%、19%和16%。相差不大。 國家財富構(gòu)成的差異主要在于后兩項資本類別：（1）高、中、低收入國家的天然資本占整體財富比例分別為2%、13%和26%。 （2）高、中、低收入國家的無形資本占整體財富的比例分別為80%、68%和59%。【分析4】分析全球120個國家的財富構(gòu)成，發(fā)現(xiàn)：（1）國家越是富裕，其天然資源所占的比例就越低，無形資本所占比例越高。（2）在所有導(dǎo)致各國無形資本累積的因素中，以教育及法治最為重要（教育這個因素甚至包含了教育的法治程度，這個國家有沒制定教育法，知識產(chǎn)權(quán)法等內(nèi)容）。 （3）法治程度可決定一國57%的無形資本價值?！窘Y(jié)論】 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧，離不開法治，法治是基礎(chǔ)。(伊拉克薩達(dá)姆統(tǒng)治的地方，這個地方自然資源很豐富，但這里的人們依然很窮，因為這里是人治專制，所以結(jié)論一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，富裕不富裕，和諧不和諧，法治是基礎(chǔ)。) 法治創(chuàng)造GDP：法治直接創(chuàng)造國民收入和社會財富。（事實上法治確實創(chuàng)造GDP，比如，法律工作者、法官、律師的收入都是國民收入，再比如，招商引資資的法治環(huán)境，法治環(huán)境好直接吸引外資，創(chuàng)造GDP）。法治直接創(chuàng)造GDP，世界銀行在二十世紀(jì)末二十一初得出這個觀點(diǎn)是驚人的。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的中國，尤其是要在2014年實現(xiàn)建設(shè)法治政府這個目標(biāo)的今天，法治創(chuàng)造GDP應(yīng)成為我們的共識，就像30年前我國提出科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力這一石破天驚的論斷成為現(xiàn)在人們的共識，沒有人去懷疑她一樣，法治創(chuàng)造GDP也應(yīng)成為我們的一個觀念和共識。有了這的認(rèn)識后，我們就沒有理由不注重法治觀念的增強(qiáng)，也沒有理由不講法治。只有這樣，我們才會主動接受監(jiān)督。也只有這樣才會使我們更好的講法治，做到依法行政。2、把對抽象行政行為的監(jiān)督放在更加突出的位置來進(jìn)行。抽象行政行為，是相對于具體行政行為的一個學(xué)術(shù)概念。指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，其范圍包括行政立法行為和制定其他一般規(guī)范性文件的行為，具體是指制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為相對于行政機(jī)關(guān)針對某特定對象采取的具體行政行為，具有對象非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個特征，因此被稱為抽象行政行為。行政立法和制定其他規(guī)范性文件的行為就是抽象行政行為。行政立法是行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的抽象行政行為。制定其他規(guī)范性文件的行為指的是行政機(jī)關(guān)制定紅頭文件的行為。目前能夠行使行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)并不多，只有國務(wù)院、省自治區(qū)直轄市政府、省會市、國務(wù)院批準(zhǔn)較大市政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市政府有權(quán)行使行政立法權(quán)。制定紅頭文件的主體幾乎囊括了所有的各地市政府及其部門，上至國務(wù)院的工作部門，下至鄉(xiāng)政府都可以制定紅頭文件。從依法行政的實踐看抽象行為某種程度上充當(dāng)著為具體行政行為提供依據(jù)的角色，行政管理中所使用的行政法規(guī)、行政規(guī)章、紅頭文件均由抽象行政行為產(chǎn)生。而實際上抽象行政行為是國家法律的第一執(zhí)行者，行政管理中執(zhí)行國家的法律需要抽象行政行為將其細(xì)化，制定實施辦法，在沒有法律規(guī)定的情況下，需要政府制定紅頭文件做出規(guī)定。法治國家的道路上抽象行政行為與具體行政行為猶如鳥之兩翼，車之兩輪。因此，建設(shè)法治政府既要重視具體行政行為的合法性又要重視抽象行政行為的合法性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政既要對其具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督也要對其抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督。但從依法行政實踐看，強(qiáng)調(diào)依法行政對具體行政行為要求的比較多，而對抽象行政行為要求的比較少，對行政行為監(jiān)督一直存在著，一手軟一手硬現(xiàn)象，重視對具體行政行為的監(jiān)督，忽視對抽象行政行為的監(jiān)督。從現(xiàn)有的監(jiān)督體制設(shè)計看，我國對抽象行政行為的監(jiān)督體制主要由人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)監(jiān)督三個部分構(gòu)成，對抽象行政行為的監(jiān)督主要以審查撤銷、備案審查、法規(guī)清理、行政復(fù)議等形式進(jìn)行。但由于體制與制度上的原因，對抽象行政行為的監(jiān)督遠(yuǎn)未有效。究其原因無外乎兩點(diǎn)：一是各種監(jiān)督大都是機(jī)關(guān)之間或者機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，由于缺少有效的程序規(guī)則和具體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而無法順利進(jìn)行。二是在這些監(jiān)督形式中，除在行政復(fù)議中行政相對方可以申請復(fù)議機(jī)關(guān)間接審查規(guī)章以下的抽象行政行為以外，幾乎都沒有行政行為的利害相關(guān)人參與，由于缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關(guān)系，監(jiān)督機(jī)關(guān)也不可能逐案審查，使得上述監(jiān)督形式形同虛設(shè)，監(jiān)督的效果并不明顯。例如：紅頭文件的備案審查監(jiān)督制度.據(jù)不完全統(tǒng)計截止到2002年，全國共制定紅頭文件200多萬件。平均每個省7、8萬件，但1987年以來省部門報省或市報省備案的不足2萬件，糾正的不足400件。由于立法排除了對部分抽象行政行為的復(fù)議和訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為質(zhì)量不高，違法問題日趨嚴(yán)重。抽象行政行為中的不作為、亂作為突出，嚴(yán)重侵害老百信的合法權(quán)益?！景咐?】：不修改規(guī)章文件。2004年11.21包頭空難。我國空難賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是1993年國內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定，“承運(yùn)人對每名旅客傷亡賠償?shù)淖罡呦揞~為7萬元”。 東航據(jù)此規(guī)定，給每位乘客21萬元賠償。桂亞寧拒絕接受，訴至法院，理由是：1995年制定的民用航空法第128條明確規(guī)定：“國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額由民航總局制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行”。 但國家民航總局一直沒有制定新的賠償責(zé)任限額。 桂亞寧起訴國家民航總局，要求履行立法義務(wù)。 因立法屬于抽象行政行為，法院駁回起訴不予受理?！景咐?】不制定規(guī)章文件。浙江省安吉縣是著名的生態(tài)縣，但貓頭鷹等野生動物給人造成的損失和傷害，該由誰為野生動物害人埋單？ 野生動物保護(hù)法第14條規(guī)定:“因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制訂”。 但是，該省至今沒有制定補(bǔ)償辦法?！景咐?】亂制定規(guī)章文件。2007年2月，福建省平和縣政府制定了關(guān)于加大執(zhí)法力度嚴(yán)控初中輟學(xué)的通知。這份“紅頭文件” 明確規(guī)定：所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和教育、勞動、工商、公安、民政、土地等部門對未取得初中畢業(yè)證的青少年不得開具勞務(wù)證、結(jié)婚證、駕駛證等。2006年3月16日，湖北漢川市政府下發(fā)關(guān)于公務(wù)接待使用“小糊涂仙”酒的通知。 文件倡導(dǎo)在公務(wù)招待中喝“小糊涂仙”酒。該文件還附有任務(wù)分解表，包括各局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)105個單位，今年需完成“喝酒任務(wù)”200萬元。 文件還規(guī)定了施行“獎勵先進(jìn)通報批評后進(jìn)”的配套措施。2004年哈爾濱市機(jī)場高速路收費(fèi)站,因30元收費(fèi)問題，扣留120急救車，導(dǎo)致一名危重病人因被延誤一個半小時而不治身亡的事件。 120拒絕交費(fèi)，依據(jù)是2003年省物價局、交通廳制定的對120急救車免征通行費(fèi)的通知。收費(fèi)站堅持收費(fèi)，依據(jù)也是省物價局、交通廳制定的哈爾濱機(jī)場路收費(fèi)管理辦法， 但文件沒有賦予120急救車免費(fèi)的待遇。上述抽象行政行為中的不作為、亂作為，不僅嚴(yán)重?fù)p害了老百姓的合法權(quán)益,而且破壞了我國法制、政令的統(tǒng)一，干擾了執(zhí)法，降低了政府在人民群眾中的威信。扭轉(zhuǎn)這種局面，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，提高政府威信,保護(hù)人民的合法權(quán)益,必須對抽象行政行為進(jìn)行的有效監(jiān)督。 國外是怎樣對抽象行政行為監(jiān)督的呢？進(jìn)入二十世紀(jì)以來，為適應(yīng)社會發(fā)展的需要，鑒于抽象行政行為在國家行政管理中的重要地位，如何保證抽象行政行為的合法性和公正性，既能發(fā)揮其積極作用，又不至于威脅公民的利益，就成為各國行政法一個共同關(guān)心的問題。經(jīng)過多年的實踐，各國建立了一系列的制度，這些經(jīng)驗和做法對于我國不無可資借鑒之處。概括起來，這些制度主要包括行政復(fù)議、司法審查和聽證制度。 行政復(fù)議。將抽象行政行為納入到行政復(fù)議中，是很多國家監(jiān)督抽象行政行為的一種重要方式。 根據(jù)美國聯(lián)邦行政程序法第553條第五項的規(guī)定,"各行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的權(quán)利。"意味著公民不服行政機(jī)關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時，有權(quán)要求該機(jī)關(guān)修改或廢除規(guī)章。法國的行政救濟(jì)制度事實上也是一種復(fù)議制度，依據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機(jī)關(guān)的條例，可以申請復(fù)議。 司法審查。法院作為當(dāng)代社會中權(quán)力的監(jiān)測器和權(quán)利的衛(wèi)士，沒有理由在對普通公民的權(quán)利最直接最經(jīng)常產(chǎn)生威脅的行政權(quán)力面前有所保留或殘缺。訴訟監(jiān)督被認(rèn)為是最公正也是最具監(jiān)督力量的方式，因此許多國家都將抽象行政行為納入到司法審查的監(jiān)督范圍中。如法國在規(guī)定了對抽象行政行為公民享有的議會救濟(jì)和行政救濟(jì)手段之外，還以訴訟救濟(jì)手段作為最終保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的方式，即對行政機(jī)關(guān)制定的條例不服，可向行政法院提出訴訟。 在英國，只有女王和議會的立法可以作為例外免受司法審查，對行政機(jī)關(guān)制定的條規(guī)，由于其屬于從屬立法的范疇，無論是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，只要超越法定權(quán)限，法院都有權(quán)審查其合法性，并有權(quán)對違法的條規(guī)宣布無效。美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查的范圍之內(nèi)，并且把法院對立法是否違憲的審查原則和制度適用到了對行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法審查活動中。 舉行聽證。聽證制度作為現(xiàn)代行政的一項民主制度，也被一些國家應(yīng)用于對抽象行政行為的預(yù)先監(jiān)督之中。典型的代表是美國的聽證會和英國的調(diào)查會。美國的聯(lián)邦行政程序法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)章除特別規(guī)定外一般都應(yīng)經(jīng)過聽證程序。聽證分為非正式程序和審判型的正式程序兩種，其中非正式程序被廣泛采用，而正式程序只在法律特別規(guī)定時才被運(yùn)用。非正式程序是行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章之前，先要將其所要制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容予以通告公布，供公眾了解和評論，公眾可以通過書面或口頭方式提供意見，也可以通過非正式的磋商、會談等方式表達(dá)自己的意見，行政機(jī)關(guān)在通過以上方式獲取公眾意見并在充分考慮的基礎(chǔ)上制定規(guī)章。向公眾通告是制定規(guī)章的法定程序，未經(jīng)這一過程而制定的規(guī)章，將因程序上的嚴(yán)重缺陷而不能生效。正式聽證程序更類似于司法審判制度，它要求行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章前，向公眾予以通告，并舉行專門的審判型聽證會，由有關(guān)當(dāng)事人提出意見和證據(jù)并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行口頭辯論，聽證所作的記錄將是制定規(guī)章唯一的依據(jù)。在英國“聽取那些可能受到規(guī)則和條例影響的人和組織的意見，是必須得最認(rèn)真執(zhí)行的慣例”。某些特定的規(guī)則或條例通常要向特定的利害關(guān)系人進(jìn)行咨詢，或依照法律的規(guī)定設(shè)立一個由各方利益代表組成的的咨詢委員會，以廣泛聽取各方的意見。如果咨詢成為一種法定的義務(wù)，未進(jìn)行咨詢通常將被視為一種違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的行為而導(dǎo)致該命令無效。目前我們要對抽象行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督，必須得重構(gòu)對抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制。我們可以借鑒國外經(jīng)驗,在繼續(xù)完善人大和上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，建立獨(dú)立的行政復(fù)議制度和法院的司法審查制度，同時引入行政聽證制度，形成對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的事前、亊中、事后全方位的有效監(jiān)督機(jī)制。 3、強(qiáng)化人大監(jiān)督，確保監(jiān)督實效。在我國的行政監(jiān)督體制中，人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是具有最高法律效力和最高層次的監(jiān)督。近年來，人大監(jiān)督工作不斷成熟，監(jiān)督制度不斷完善，監(jiān)督渠道不斷擴(kuò)展，監(jiān)督效果不斷增強(qiáng)。例如,針對近年來人民群眾反映強(qiáng)烈的上學(xué)難、上學(xué)貴等問題，2004年全國人大對義務(wù)教育法進(jìn)行執(zhí)法檢查，明確提出建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、修改義務(wù)教育法等重要建議。根據(jù)常委會的建議，國務(wù)院及時研究起草了義務(wù)教育法修訂草案。2006年結(jié)合審議義務(wù)教育法修訂草案，聽取和審議普及義務(wù)教育和實施素質(zhì)教育的專項工作報告。2007年又對新修訂的義務(wù)教育法實施情況開展執(zhí)法檢查，重點(diǎn)檢查義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的落實情況，有力地促進(jìn)了義務(wù)教育法的貫徹實施和義務(wù)教育的均衡發(fā)展。針對水污染日益加劇的嚴(yán)峻形勢，全國人大采取多種形式、連續(xù)不斷地跟蹤監(jiān)督。2004年聽取審議了水資源節(jié)約保護(hù)和合理利用情況的專項工作報告；2005年對水污染防治法和水法進(jìn)行了執(zhí)法檢查；2006年結(jié)合聽取審議水環(huán)境形勢和水污染防治的專項工作報告，再次檢查了水污染防治法的實施情況；2007年結(jié)合聽取審議節(jié)約能源保護(hù)環(huán)境情況的專項工作報告，又對淮河、遼河流域水污染防治情況進(jìn)行跟蹤檢查。但是，勿庸諱言，與憲法、法律的規(guī)定、人民群眾的期望、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和遏制腐敗的迫切需要相比，人大監(jiān)督權(quán)的行使仍然很不到位，仍是一個較為薄弱的環(huán)節(jié)。一些地方人大監(jiān)督往往程序性的多，實質(zhì)性的少；柔性的多，剛性的少，“一聽二看三通過”，“聽取匯報唱贊歌”的現(xiàn)象仍然存在，因而群眾難以感受到監(jiān)督的力度和效果。實質(zhì)上，沒有實效的作為等于無為，沒有實效的監(jiān)督等于沒有監(jiān)督。人大監(jiān)督只有講求實效，才能經(jīng)得起檢驗，才能得到人民群眾的認(rèn)可?？v觀人大監(jiān)督實踐，有許多問題值得我們思考。問題一：人大對抽象行政行為的監(jiān)督問題。根據(jù)各級人大常委會監(jiān)督法規(guī)定：縣級以上人大常委會認(rèn)為本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，有下列情形之一的，有權(quán)予以撤銷：同法律、法規(guī)相抵觸的； 超越法定權(quán)限，限制公民權(quán)利或增加公民義務(wù)的；有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。這是人大的法律監(jiān)督撤銷權(quán)。人大監(jiān)督法對各級人大法律監(jiān)督提出了很高要求。但現(xiàn)實中人大這方面的監(jiān)督有許多問題值得思考。例如2003年孫志剛案例。案子發(fā)生后經(jīng)媒體報道后全國轟動。北大三個法學(xué)博士五個法學(xué)專家向全國人大提出要審查孫志剛死亡的制度原因。孫志剛死亡的制度原因是什么？就是國務(wù)院制定的城市流浪乞討人員收容遣送辦法。向人大常委會提出的理由是收容遣送辦法是限制公民人身自由的。國務(wù)院的行政法規(guī)違背了立法法，是越權(quán)立法。限制人身自由根據(jù)立法法應(yīng)由誰制定的呢？立法法規(guī)定：我們國家的立法是有分工的。立法法第八條規(guī)定：第八條下列事項只能制定法律： （一）國家主權(quán)的事項； （二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)； （三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項除外。 第56條規(guī)定:國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項； （二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。根據(jù)立法法第8條、9條、56條規(guī)定，限制公民人身自由事項是不能由國務(wù)院制定的。立法法是200年3月15日頒布的，很明顯82年國務(wù)院制定的辦法已經(jīng)不符合立法法了，應(yīng)該廢除。但多少年來我們一直在使用這個法規(guī)，舍不得丟掉，從某種程度上來講它有利于維護(hù)社會治安，對治安有好處。但是孫志剛案件出來后，很明顯這個辦法違反了立法法的規(guī)定，必須予以廢除。遺憾的是全國人大常委會并沒有對其進(jìn)行審查，是國務(wù)院在一個月內(nèi)對這個法規(guī)進(jìn)行審查后廢除，誕生了今天我們的城市生活無助人員救助管理辦法，從收容變?yōu)榫戎?。有人說這是一個多么好的機(jī)會，開創(chuàng)了一個全國人大撤銷行政法規(guī)的一個先例，但人大沒有把握這個機(jī)會。這時你會發(fā)現(xiàn)我國的人大從建國后從來沒有撤銷過行政法規(guī)。到地方，人大的撤銷權(quán)法律上也有明確規(guī)定，但現(xiàn)實生活中有沒有撤銷過政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定地呢，值得思考。也有人說不直接廢除政府法規(guī)、規(guī)章可能有政府的面子問題，是不是由人大建議國務(wù)院撤銷的，這很難說。直接撤銷涉及到國務(wù)院的面子問題，因為中國人歷來講得是內(nèi)部溝通，人大直接撤銷這恐怕不好說。再比如說：迄今為止，唯一的也個當(dāng)官的提出維憲審查的案例。四川省綿陽市一女性副市長到退休時，認(rèn)為81年國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定的男女不同年齡，違法憲法規(guī)定，因為憲法規(guī)定了男女平等。目前婦聯(lián)甚至大部分的工作女性都很關(guān)心這個問題，的確退休涉及很多問題，例如退休費(fèi)、工資問題。也有人說：女性55歲退休是從愛護(hù)女同志出發(fā)，是個權(quán)利。這時女性可能說既然是權(quán)利我可以要也可不要，我就要六十退休。全國人大常委會沒有回答這個問題。公務(wù)員法也回避了這個問題，對這個問題草案說明：現(xiàn)在就業(yè)形式嚴(yán)峻，要解決就業(yè)問題。這樣的話婦女會說為什么男的不到55退?那不是更能解決問題嗎。所以當(dāng)我們的領(lǐng)導(dǎo)干部找理由時這樣的理由恐怕說不過去，這很值得思考。問題二：對實際上人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督還存在諸多問題，比如，對詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督的使用問題。各級人大常委會監(jiān)督法第三十四條 各級人民代表大會常務(wù)委員會會議審議議案和有關(guān)報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會，聽取意見，回答詢問。第三十五條 全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。第三十九條 各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。第四十二條 調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。第四十四條 縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的職務(wù)；可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務(wù)。第四十五條第二款規(guī)定縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會五分之一以上的組成人員書面聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會提出對本法第四十四條所列國家機(jī)關(guān)工作人員的撤職案，由主任會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議；或者由主任會議提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由以后的常務(wù)委員會會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定。人大監(jiān)督法34、35、39、42、44、45條規(guī)定的是人大常委會的詢問質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)和撤職案的審議和決定權(quán)。實際上這三種監(jiān)督權(quán)在對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督中的威力是巨大的。但由于民主法治根基的匱乏、民主習(xí)慣的欠缺以及政治體制的影響，在貫徹實施監(jiān)督法過程中，這三種監(jiān)督形式依然存在著不好落實、不能落實的困境。一是認(rèn)識不到位，不愿用。受傳統(tǒng)政治文化和思想觀念的影響，國人普遍形成了“和為貴”以及“多栽花，少栽刺，留著人情好辦事”的處世心態(tài)與習(xí)慣。相當(dāng)一部分人把質(zhì)詢、特定問題調(diào)查與撤職制度看成與“一府兩院”或其主要負(fù)責(zé)人“作對”、“找茬”、“整人”。人大代表或常委會組成人員也較愿意采用比較平和、適中、易于為相對人所接受的方式，對質(zhì)詢這種“針鋒相對”、對特定問題調(diào)查這種“追根問底”、對撤職這種“砸人飯碗”剛性的監(jiān)督形式往往不愿使用。例如，江蘇省常州市耗資700萬在市西新橋交叉路口建成一人行天橋，同樣的天橋在常州還要建三座，老百姓對此議論紛紛。當(dāng)?shù)厝舜蟠斫ㄗh公開天橋造價清單，老百姓希望用最少的錢辦更多的事。人大代表的這種做法值得思考。二是習(xí)慣未養(yǎng)成，不善用。人大工作原則性、規(guī)范性和程序性較強(qiáng)，這是優(yōu)勢，但也容易造成思維定勢，工作上遵循慣例，一味求穩(wěn)。對質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定這三種本來就很少或基本不用的監(jiān)督形式，易以缺乏工作經(jīng)驗、“把握不準(zhǔn)”為由繼續(xù)被束之高閣。三是制度不健全，不好用。這三種監(jiān)督形式?jīng)]有得到有效的運(yùn)用，同這三種監(jiān)督形式的規(guī)則本身不完善有關(guān)，盡管監(jiān)督法對此作了完善，但還存在內(nèi)容過于原則，缺乏可操作性等問題。如監(jiān)督法對詢問和質(zhì)詢的規(guī)定上：（1）沒有明確質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限。作為一種權(quán)力行使的程序，期限無疑會造成低效率或久拖不決，甚至不能保證權(quán)力實現(xiàn)。（2）沒有明確責(zé)任追究制度。在常委會組成人員對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的程序方面規(guī)定得很籠統(tǒng)，僅規(guī)定“提質(zhì)詢案的常委會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”（監(jiān)督法第三十七條），該條沒有規(guī)定常委會或者常委會組成人員如果對再次答復(fù)仍然不滿意可以采取何種措施，以及如果不滿意受質(zhì)詢機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任這些問題，不利于質(zhì)詢權(quán)的真正實現(xiàn)。（3）對特定問題調(diào)查的規(guī)定上，沒有確立取證強(qiáng)制制度。監(jiān)督法第四十二條規(guī)定，調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。但沒有規(guī)定國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民拒絕提供必要的材料怎么辦。世界上大多數(shù)國家都規(guī)定取證強(qiáng)制制度，如美國相關(guān)法律規(guī)定，被調(diào)查的當(dāng)事人必須參加聽證會。如果證人拒絕作證，或者提供虛假證詞，就會因“藐視國會罪”、“偽證罪”受到刑事處罰。監(jiān)督法的這一規(guī)定缺乏必要的強(qiáng)制制度的保障必然會降低調(diào)查委員會的權(quán)威性和可操作性。由于上述因素所致，詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案審議決定這些具有威懾力的剛性監(jiān)督形式很少或者基本上不被使用，這也是老百姓對人大監(jiān)督不滿的原因所在。例如：上海是國內(nèi)極少數(shù)對私車車牌進(jìn)行拍賣的城市，拍賣活動至今已有14個年頭。2007年末，上海的車牌拍賣價一度攀升至56萬元，薄薄一塊車牌因此被稱為“世界上最貴的鐵皮”。2008年兩會期間，律師劉正東根據(jù)有關(guān)媒體報道的情況進(jìn)行不完全統(tǒng)計，算下來的數(shù)字約為13754億元。多年來，對公眾而言，上海私車車牌拍賣收入金額與使用情況一直是個謎。 關(guān)于公開上海私車車牌拍賣收支情況，社會各界已呼吁多年，但目前仍未進(jìn)入人大審核監(jiān)督范圍。因此，強(qiáng)化人大監(jiān)督，保證監(jiān)督實效性是非常必要的。分析人大監(jiān)督工作中的產(chǎn)生問題的原因有兩個是非常關(guān)鍵的，一是權(quán)力虛置，力量不足；二立法不完善，缺乏責(zé)任規(guī)定。除了我們上面提到的立法不完善，缺乏責(zé)任規(guī)定外，又如：每年，各級人民代表大會都要聽取和審查“一府兩院”工作報告，并進(jìn)行表決，做出決議決定。法律對該職權(quán)的行使的規(guī)定是建立在假設(shè)“報告”會順利通過的基礎(chǔ)上的，對于“沒有通過”的情況根本就沒有作考慮。一旦出現(xiàn)該種情況，就遭遇了法律空白。例如，2001年2月14日，遼寧省沈陽市十二屆人大四次會議對沈陽市中院工作報告就未予通過。2007年1月26日，衡陽市十二屆人民代表大會第五次會議閉幕式上，關(guān)于衡陽市中級人民法院工作報告的決議因贊成票未達(dá)到應(yīng)到代表人數(shù)一半而未獲通過。盡管“未獲通過”本身就是人大行使民主權(quán)力的進(jìn)步，但由于缺乏對報告“未獲通過”后的法律處置措施和相關(guān)責(zé)任追究制度，使得人大代表會前的調(diào)研、會中的討論和最終的表決都成為一種形式，成為一種例行公事，難以取得實質(zhì)性的監(jiān)督效果。 據(jù)此強(qiáng)化人大監(jiān)督，確保監(jiān)督實效，我們可以從提高人大地位，充實人大監(jiān)督力量；完善立法，建立問責(zé)制為突破口，尋找解決問題的辦法和措施。4、加強(qiáng)社會監(jiān)督，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。社會監(jiān)督指社會各界即人民團(tuán)體、群眾組織、企事業(yè)單位、公民等，以及新聞媒體對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實施的監(jiān)督。這種監(jiān)督是廣大人民群眾當(dāng)家作主，管理國家事務(wù)的重要形式，是社會主義民主在國家行政管理上的具體表現(xiàn)。監(jiān)督的形式多種多樣，可以是檢舉、舉報、提建議、在刊物上發(fā)表看法等等。在各種社會監(jiān)督中優(yōu)以新聞媒體的輿論監(jiān)督影響最大。曾有一部名為明日帝國的電影，影片中媒體大亨借助于媒體控制了整個國家，左右了整個國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等各個方面，進(jìn)而想借于此控制整個世界這只是個虛構(gòu)的故事，但在其中我們卻感受到媒體所承載的輿論的巨大威力。從社會控制及社會秩序形成的角度來看，我們會發(fā)現(xiàn)，在今天的社會中，以報紙雜志、廣播電視以及電腦網(wǎng)絡(luò)等為形式的大眾傳媒的影響力正顯現(xiàn)出愈來愈強(qiáng)化的趨勢。在西方國家許多學(xué)者將輿論監(jiān)督稱作為“第四權(quán)力”， 認(rèn)為它對傳統(tǒng)的三權(quán)構(gòu)成（立法、司法、行政）的制約在許多方面一點(diǎn)也不屈于三者之間的制約。新聞媒體作為“第四權(quán)力”，以其信息傳遞上的公開、迅速、廣泛，對監(jiān)督客體產(chǎn)生巨大的政治壓力和影響，在行政監(jiān)督中起著獨(dú)特的監(jiān)督作用。從監(jiān)督實踐看，新聞媒體輿論監(jiān)督雖沒有強(qiáng)制力，卻在一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中極具影響力。比如，越南媒體深入揭露“張文甘”黑社會犯罪團(tuán)伙的罪行，嚴(yán)厲譴責(zé)黨員干部違法亂紀(jì)行為，為查處案件提供了強(qiáng)大的輿論支持。美國尼克松“水門事件”、克林頓緋聞案等，新聞輿論都發(fā)揮了重要作用，成為美國媒體輿論監(jiān)督的“得意之作”。英國“伊拉克門”中的“凱利自殺事件”盡管是一場悲劇，但從中也可以看到媒體對政府監(jiān)督的威力所在。媒體披露葉利欽家族腐敗問題，也使這位著名政治家的威望受損。德國最大的在野黨基督教民主聯(lián)盟接受了一家武器公司捐贈的丑聞，盡管在8年之后才被媒體揭露出來，但此事仍迫使科爾辭去了該黨名譽(yù)主席的職務(wù)。臺灣前執(zhí)政黨的垮臺與新聞媒體窮追不舍的對陳水扁弊案報道不無關(guān)系。近幾年新聞媒體對我國政府的監(jiān)督作用也日趨突出，推動著政府法治在進(jìn)步。例如：2001年南丹礦難。2001年7月17日，廣西南丹發(fā)生特大礦難，當(dāng)?shù)貒?yán)密封鎖消息。7月31日，人民網(wǎng)刊發(fā)廣西南丹礦區(qū)事故撲朔迷離，各媒體也相繼推出，事件最終被曝光，責(zé)任人受到嚴(yán)肅查處。南丹礦難是我國首例由新聞記者最先披露的重大災(zāi)難事故。2002年繁峙礦難。2002年6月22日，山西省繁峙縣發(fā)生特大礦難事故，當(dāng)?shù)卣[瞞不報。中國青年報于6月29日發(fā)表了慘劇真相撲朔迷離聚焦繁峙金礦爆炸案，并隨后進(jìn)行10多天連續(xù)報道，有力推動了礦難調(diào)查。2003年孫志剛案。2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。4月25日，南方都市報率先對此進(jìn)行披露。5月13日，涉案犯罪嫌疑人全部被緝捕歸案。此后，中國青年報等媒體又對收容遣送制度進(jìn)行了深入反思。6月20日，實行多年的收容遣送制度被廢止。2004年嘉禾拆遷事件。2004年，湖南嘉禾在進(jìn)行珠泉商貿(mào)城項目開發(fā)建設(shè)過程中強(qiáng)制拆遷。5月8日，新京報發(fā)表的湖南嘉禾縣拆遷引發(fā)一對姐妹同日離婚一文，揭開了嘉禾拆遷事件的蓋子。5月13日、14日，中央電視臺東方時空欄目連續(xù)播出嘉禾拆遷專題，對當(dāng)?shù)卣淖龇ㄌ岢鲑|(zhì)疑。6月，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示，湖南省政府、建設(shè)部聯(lián)合調(diào)查組基本查明主要違法違規(guī)事實。2008年更是彰顯了輿論監(jiān)督的強(qiáng)大力量。比如， “華南虎照事件”，拍虎英雄周正龍被判三年緩刑回家閉門思過。如果不是網(wǎng)絡(luò)的置疑，華南虎保護(hù)區(qū)也許已經(jīng)建起來了，千百萬的財政撥款也許已經(jīng)騙到手了。還有，孫春龍網(wǎng)絡(luò)上書事件 ，瞭望東方周刊記者孫春龍在個人博客上發(fā)表致山西省代省長王君一封舉報信，舉報山西婁煩山體滑坡事故被瞞報的真相。這個舉報最后得到了溫家寶總理的批示，事件從而得以徹杳。再如，公務(wù)員出國考察的費(fèi)用清單。2008年 11月26日，網(wǎng)友在天涯“貼圖專區(qū)”發(fā)布了一個題為曬曬咱們公務(wù)員的福利的帖子，稱在上海地鐵站撿到多個市的公務(wù)員出國考察費(fèi)用清單,有新余、溫州等多個地方。隨后，這帖子以我無意中撿到了某市公務(wù)員出國考察費(fèi)用清單的名字在網(wǎng)上被廣為轉(zhuǎn)載，引發(fā)了對公費(fèi)使用的討論，相關(guān)的多名公務(wù)員也受到處分。（還有審計局長公款洗浴按摩賬單事件、深圳海事局長事件、南京房產(chǎn)局局長周久耕事件、云南躲貓貓事件）無容置疑，網(wǎng)絡(luò)輿論在對政府及其工作人員的監(jiān)督作用上是其他監(jiān)督所不能及的。但只要我們稍加分析現(xiàn)實，我們就會發(fā)現(xiàn)新聞媒體的面臨的監(jiān)督環(huán)境很糟糕，一方面是來自監(jiān)督對象的打壓，一方面是新聞法立法真空。至今我國既沒有制定新聞法也沒有制定輿論監(jiān)督法，為新聞媒體監(jiān)督保駕護(hù)航。富士康“天價（3000萬）索賠告記者”(2006年)，山西“封口費(fèi)”事件（2008年），更是彰顯了新聞監(jiān)督缺乏法治保障的困境。實踐中新聞媒體對政府的監(jiān)督更是困難，打壓現(xiàn)象嚴(yán)重?！景咐胤乓弧?008年1月1日,法人雜志刊發(fā)記者朱文娜采寫的一篇文章，題目是遼寧西豐：一場官商較量，報道了商人趙俊萍因一場拆遷糾紛引起的犯罪案件。2007年12月，法院判定趙俊萍犯誹謗罪和偷稅罪。她被認(rèn)定用編發(fā)短信的方式誹謗縣委書記張志國。 【短信的內(nèi)容】“遼寧西豐有大案，案主姓張是正縣，獨(dú)霸西豐整六年，貪贓枉法罪無限。大市場案中案，官商勾結(jié)真黑暗，烏云籠罩西豐縣?！敝煳哪仍趫蟮乐袃纱翁岬娇h委書記張志國。張志國得知報道后指示：“報道對我個人有什么損失不算什么，但不能因此讓我個人對西豐發(fā)展付出的汗水付之東流”。 于是，西豐縣公安局“根據(jù)縣領(lǐng)導(dǎo)的指示”，以“涉嫌誹謗罪”為由對記者進(jìn)行立案偵察。 1月4日縣委宣傳部長李福祿同縣政法委書記周靜宇協(xié)同2名警察，來到單位拘傳記者朱文娜，未果。 該案一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播，迅速演化為公共事件。（1月8日副縣長高維義約見新華社記者聲稱：縣公安局已經(jīng)決定，撤銷立案、撤銷拘傳。2月5日，鐵嶺市委發(fā)出通報，指出：縣委書記張志國因在“進(jìn)京拘傳記者”的事件中，指使公安部門介入，同意公安局立案并且拘傳記者，對事件負(fù)有不可推卸的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，責(zé)令其引咎辭職）。通過這個案件我們就會感到，到了今天落后觀念仍在影響公眾正常行使表達(dá)權(quán)。我們有的地方的官員仍不愿意接受來自媒體的監(jiān)督，動不動就動用手中的權(quán)力對新聞輿論監(jiān)督進(jìn)行打壓。新聞媒體都遭遇如此對待何況小小的老百姓。由此對2006年那個轟動全國的彭水詩案的發(fā)生也就不足為奇了。案例回放二：重慶短信事件。重慶市彭水縣教委借調(diào)干部秦中飛，2006年9月因一則針砭時弊的短信詩詞，涉嫌誹謗被刑拘，繼而被逮捕。 經(jīng)輿論關(guān)注，秦中飛命運(yùn)隨后出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，關(guān)押29天后被“取保候?qū)彙?，又過了25天，該案被認(rèn)定為錯案，秦中飛無罪，并獲得了國家賠償。秦中飛寫的沁園春彭水： 馬兒跑遠(yuǎn)，偉哥滋陰，華仔膿胞。看今日彭水，滿眼瘴氣，官民沖突，不可開交。城建打人，公安辱尸，竟向百姓放空炮。更哪堪，痛移民難移，徒增苦惱。官場月黑風(fēng)高，抓人權(quán)財權(quán)有絕招。嘆白云中學(xué)，空中樓閣，生源痛失，老師外跑?；⒖谫e館，竟落虎口，留得沙沱彩虹橋。俱往矣，當(dāng)痛定思痛，不要騷搞。 詞中暗喻原彭水縣委書記馬某，和現(xiàn)任縣委書記藍(lán)慶華、縣長周偉，以及兩件轟動一時的官民糾紛，3個政府公共工程。上面兩個案例有很值得我們思考。今天，我們面臨的是一個信息高度發(fā)達(dá)的手機(jī)互聯(lián)網(wǎng)時代，對今天來自老百姓、來自新聞媒體的輿論監(jiān)督我們應(yīng)擁有一個什么樣的態(tài)度。這是我們應(yīng)該思考的問題。2008年溫家寶總理在政府工作報告中提出：要創(chuàng)造條件讓人民更有效的監(jiān)督政府。提出要我們的官員主動接受接受人民的監(jiān)督。今天我們面臨的是一個互聯(lián)網(wǎng)的時代，手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展從開始到現(xiàn)在，不過是十幾年的時間，但它對整個社會方方面面所產(chǎn)生的影響卻大得驚人。隨著人們對其影響力認(rèn)識的不斷深入，它的觸角已向社會生活、經(jīng)濟(jì)生活、政治生活延伸，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為對政府監(jiān)督的一個新生的力量?；ヂ?lián)網(wǎng)是迅速崛起的監(jiān)督通道，為政府監(jiān)督提供了一個廣闊的平臺，為老百姓監(jiān)督的表達(dá)提供了一個無障礙的民意表達(dá)平臺，是其他體制監(jiān)督所不能的。對待輿論監(jiān)督尤其是新聞媒體的監(jiān)督，要有一個正確的態(tài)度，要處置泰然，不要動不動就發(fā)火，要遵循毛主席他老人家的那句話，“有則改之，無則加勉”。 不久前,浙江省委常委、杭州市委書記王國平在杭州市新聞媒體懇談會上發(fā)表以下感言。他說： “對于媒體監(jiān)督職能的認(rèn)識，我們經(jīng)過了三個階段：首先是害怕監(jiān)督，如臨大敵；第二階段是不怕監(jiān)督，你說你的我干我的；現(xiàn)在我們認(rèn)識到，要辦好一件事情，必須歡迎媒體監(jiān)督。沒有輿論監(jiān)督，我們執(zhí)政理念不會上升到立黨為公、執(zhí)政為民的高度，執(zhí)政水平也不可能提高得如此之快” 。今天我們也很欣喜的看到我們的一些政府官員已經(jīng)走到了時代的前列，與新聞媒體面對面。2008年年初總書記胡錦濤做客新浪網(wǎng)站，與網(wǎng)民親切交談。2008年2月6日晚8點(diǎn)，廣東省委書記汪洋和廣東省省長黃華華，通過奧一網(wǎng)等省內(nèi)主要新聞網(wǎng)站，向網(wǎng)民拜年，發(fā)布了致廣東網(wǎng)民朋友的一封信，不僅給網(wǎng)民們送上了祝福，而且誠懇的提出：對于共同關(guān)心的話題，我們愿意和大家一起“灌水”；對于我們工作和決策中的不完善之處，我們也歡迎大家“拍磚”。2008年9月 昆明市黨委、政府高規(guī)格向中央駐滇、香港駐昆和省屬主要媒體發(fā)放新聞輿論監(jiān)督員聘書。云南省委常委、昆明市委書記仇和稱新聞媒體有著“保健醫(yī)生”的作用，可以幫助政府發(fā)現(xiàn)問題和解決問題”。從總書記做客網(wǎng)站與網(wǎng)民交談到省委書記省長與網(wǎng)民灌水拍磚，再到市委書記高格邀請記者監(jiān)督，反映了今天我們的一些政府高級官員的確走在了時代的前列，對新聞監(jiān)督的態(tài)度從怕監(jiān)督轉(zhuǎn)變到主動接受監(jiān)督，這的確值得我們欣慰。綜上所述，在信息高度發(fā)達(dá)，手機(jī)互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的今天，我們必須轉(zhuǎn)變觀念，改變態(tài)度，正確看待媒體輿論監(jiān)督，重視和接受監(jiān)督,把工作變被動為主動，積極推動政府法治進(jìn)步。5、積極推行政府信息公開。今天我們面臨的是一個信息化時代，發(fā)達(dá)的通訊工具和無處不在的互聯(lián)網(wǎng)，已經(jīng)徹底打破了地域界限。任何一個荒僻角落里發(fā)生的突發(fā)性新聞，都可能在24小時內(nèi)登上報紙，36小時內(nèi)傳遍全世界。政府發(fā)生的不好事情，想捂都捂不住，躲貓貓事件就是最好的例證。推行政府信息公開是時代的要求。在當(dāng)今社會事務(wù)愈來愈復(fù)雜，突發(fā)事件越來越多的情況下，信息公開不僅