城市土地管理理論學(xué)習(xí)體會一、行政監(jiān)督理論建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會高于國家”等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國家監(jiān)督制度理論，對權(quán)力制約與監(jiān)督進行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為西方國家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力”論、多元民主論等。當代中國監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進行了深刻反思與總結(jié)，系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約權(quán)力、以公開與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀。國家土地督察制度作為我國行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時注重吸收西方監(jiān)督理論的進步成分：（1）在以市場配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴大，加強土地行政監(jiān)督勢在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計一方面要注意保障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。（3）現(xiàn)代社會的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發(fā)展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴大地方政府權(quán)力和利益的同時，必須加強縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國家擁有對土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國家監(jiān)督是保證該權(quán)利實現(xiàn)的基本制度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。二、政府監(jiān)管理論政府監(jiān)管理論興盛于20世紀70年代，但其研究主題政府與市場的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟產(chǎn)生幾百年來經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點之一。長期占據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng)濟思想認為，建立在“經(jīng)濟人”理性行為基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀二三十年代的世界性經(jīng)濟大危機使傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運而生。此后，有關(guān)“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續(xù)至今。市場失靈主要表現(xiàn)為市場機制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標，導(dǎo)致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經(jīng)營等原因。市場失靈提供了政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現(xiàn)為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一：土地的“準公共物品”屬性使其在市場機制下難以得到有效保護或供應(yīng)；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出；土地經(jīng)營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經(jīng)濟安全的風(fēng)險，等。政府土地監(jiān)管也不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護主義、自利動機的影響，地方政府及其官員可能缺少保護耕地、生態(tài)用地等公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無處不在的尋租行為和利益集團影響相勾結(jié)，可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現(xiàn)行體制下，無論是國有土地還是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要歸地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統(tǒng)一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場機制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強和改進對地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。三、府際關(guān)系理論20世紀80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公共治理的市場化和社會化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權(quán)、府際合作和多中心治理成為府際關(guān)系調(diào)整和發(fā)展的共同取向。世界各國中央與地方關(guān)系變遷的一個重要現(xiàn)象，是聯(lián)邦制國家呈現(xiàn)由分散向集中的發(fā)展趨勢，而單一制國家則呈現(xiàn)由集中向分散的發(fā)展趨勢。這種以縱向分權(quán)、彼此制衡、相互合作為基本特征的國家結(jié)構(gòu)名異實同的發(fā)展趨向，對研究現(xiàn)代化進程中的中央與地方關(guān)系具有重要意義。新中國成立以后，長期實行中央高度集權(quán)體制。改革開放以來，以放權(quán)讓利和實行差別化區(qū)域政策為主要特征的地方分權(quán)改革開始啟動。經(jīng)過30年的改革，傳統(tǒng)中央集權(quán)體制有所松動，地方政府自主權(quán)力空間顯著擴大，但在中央與地方關(guān)系中也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在：中央政府仍然具有濃厚的集權(quán)色彩，但并不擁有足夠的支配權(quán)力；地方政府在事實上分得了部分權(quán)力，但卻缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督；府際關(guān)系存在著“討價還價，互相攀比”和“上有政策，下有對策”等問題，導(dǎo)致中央重大決策在地方執(zhí)行中走樣。因此，有必要進一步理順中央與地方的權(quán)力關(guān)系，改變中央集權(quán)過度問題，實行中央與地方適度的分權(quán)體制，同時完善中央的宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，實現(xiàn)中央與地方之間分權(quán)分工、協(xié)調(diào)合作的良好關(guān)系。 中外府際關(guān)系的改革實踐及相關(guān)理論，對建立符合我國國情的國家土地督察制度具有重要借鑒作用。（1）隨著我國經(jīng)濟市場化和民主政治建設(shè)不斷加強，地方分權(quán)趨勢不可逆轉(zhuǎn)，包括土地管理體制改革在內(nèi)的任何改革都只能順勢而為。（2）土地作為重要的生產(chǎn)要素，在地方工業(yè)化、城市化進程中仍然發(fā)揮著其他要素?zé)o法替代的關(guān)鍵作用，這決定了土地管理地方分權(quán)的必要性。同時，作為一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，中央政府必須保持對全國土地資源利用的有效的宏觀調(diào)控能力。（3）要克服“一統(tǒng)即死，一放即亂”的怪圈，構(gòu)建土地管理中央選擇性集權(quán)體制看來是很有必要的。具體來說，應(yīng)當明確哪些權(quán)力必須由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對需要中央政府決策而由地方政府執(zhí)行的權(quán)力，可以通過加強監(jiān)督的方式進行管理。國家土地督察制度的建立無疑體現(xiàn)了這種現(xiàn)代管理的要求。其實類似制度安排，在任何現(xiàn)代民族國家都是必需的，對于中國這樣的大國治理來說就尤其必要了。四、利益關(guān)系理論利益和利益關(guān)系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創(chuàng)立，才第一次科學(xué)、深刻地揭示了利益的形成和實質(zhì)。馬克思主義經(jīng)典作家不僅不回避利益，反而是從關(guān)注和研究人的需要和利益出發(fā)，揭示人類行為的物質(zhì)動因，進而揭示人類社會發(fā)展規(guī)律的。按照馬克思主義利益理論，在社會主義社會，就既存在著全體人民的共同利益即國家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開放的深化，在利益主體多元化和利益關(guān)系復(fù)雜化的背景下，中央和地方的利益關(guān)系格局發(fā)生了重要變化。首先，地方政府成為特殊的利益主體。在市場經(jīng)濟條件下，中央政府應(yīng)當承認地方政府追求地方利益行為的正當性，但決不能承認在當前非規(guī)范的市場條件下違反法律、扭曲經(jīng)濟規(guī)律的地方保護、惡性競爭等的正當性。其次，地方與中央的博弈關(guān)系日益明顯。地方政府無論是作為利益主體還是作為調(diào)控主體，都會以地方利益最大化為追尋目的，導(dǎo)致與以追求國家利益最大化的中央政府之間出現(xiàn)博弈關(guān)系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，當出于政府機構(gòu)和官員個人自身利益的考慮致使發(fā)生權(quán)力尋租等情形時，其所追逐的利益是與地方整體利益完全背離的。土地利用和管理的各種關(guān)系本質(zhì)上都是利益關(guān)系，利益關(guān)系理論為深化中央與地方土地利用和管理關(guān)系的分析，健全土地管理特別是土地監(jiān)督制度提供了重要指導(dǎo)。（1）在承認和尊重土地利用地方利益的基礎(chǔ)上，必須堅持國家利益和人民利益的優(yōu)先性和主導(dǎo)性。（2）鑒于地方保護主義在一些地方呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，甚至可能危及國家糧食安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定等全民根本利益，加強土地利用的國家控制是十分必要的。（3）應(yīng)當以利益機制的創(chuàng)新為重點，改革改進土地利用和管理。（4）為避免中央與地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受損情況的出現(xiàn)，向地方設(shè)立派駐國家土地督察機構(gòu)十分必要，既可以加強監(jiān)管，預(yù)防和制止重大違規(guī)違法問題的發(fā)生，又可以及時收集信息，為完善政策提供重要依據(jù)。