工作報告/調(diào)查報告 關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究 關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究孫彪近幾年，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，黨中央、國務(wù)院和省政府制定了鼓勵非公有制林業(yè)發(fā)展的若干政策，促進(jìn)了我市集體林產(chǎn)權(quán)制度的改革。一些地區(qū)取得了顯著成效，積累了好的經(jīng)驗(yàn)和做法。一、集體林產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀1998年以來，尤其是在中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定及省政府關(guān)于加快發(fā)展商品林和非公有制林業(yè)的通知下發(fā)以后，我市集體林產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營方式發(fā)生了重大變革。商品林建設(shè)的多元化投入、多形式經(jīng)營、多層次發(fā)展的形勢已見雛形。至2004年底，全市集體林林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)已經(jīng)明晰到戶的面積為340.98萬畝，占全市集體林業(yè)用地總面積665.96萬畝的51.2%，并有不斷擴(kuò)大的趨勢。其中，近幾年通過改革分權(quán)到戶的集體林面積為268.58萬畝，具體是：管護(hù)承包面積96.1萬畝，經(jīng)營承包面積72.76萬畝，招標(biāo)、拍賣、協(xié)商出讓面積99.72萬畝；1983年林業(yè)"三定"工作中分包到戶的自留山和責(zé)任山面積72.4萬畝。二、集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的總體評價集體林產(chǎn)權(quán)制度改革，解決的是制約林業(yè)快速發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系問題，改革后的利與弊，是顯而易見的。（一）集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的突出成效通過改革，將山林所有權(quán)明晰到戶，調(diào)動了林權(quán)所有者投資營造林和保護(hù)森林資源的積極性，推動了林業(yè)發(fā)展。1、改革充分調(diào)動了社會各界投資營林生產(chǎn)的積極性過去山林歸集體所有，在村民誰都有誰都沒有的情況下，營林生產(chǎn)與群眾利益結(jié)合不緊密，造林靠政府發(fā)動，村民則是出工不出力，致使造林成活率、保存率普遍偏低，年年造林不見林，林地資源利用率、收益率極低。通過林權(quán)改革，將集體林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)明晰到戶，建立起合法穩(wěn)定的承包、租賃關(guān)系，增強(qiáng)了村民及社會各界投資林業(yè)生產(chǎn)的信心。在造林綠化方面，我市近三年來完成造林96.27萬畝中，非公有制投資造林就達(dá)45.8萬畝，占全市完成造林面積的47.6%。僅2004年度，我市非公有制造林就達(dá)20175戶，完成造林面積27.28萬畝，占我市年度造林面積的88%，超百畝的有141戶，超500畝的有5戶，超千畝的有2戶。昌圖縣林業(yè)局職工韓慶華，通過林地承包方式在朝陽、大興鄉(xiāng)承包宜林荒溝1100畝，投資155萬元，營造新品種楊樹80萬株，現(xiàn)平均胸徑已達(dá)12cm；鐵嶺縣造林大戶劉德信，在完成自有自留山、責(zé)任山造林的基礎(chǔ)上，于1998年起，又通過承包或轉(zhuǎn)包的方式承包林地550畝，營造楊樹10萬株，目前平均胸徑已達(dá)18cm，價值500萬元以上。寬松的林業(yè)政策，調(diào)動了群眾造林的積極性，造林大戶的涌現(xiàn)又帶動了周邊的群眾。通過林權(quán)改革，非公有制造林已逐步成為造林的主體。2、林業(yè)產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)又增新亮點(diǎn)首先，非公有制造林進(jìn)程的加快，為苗木花卉業(yè)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。我市以靠山鄉(xiāng)為核心的苗木花卉基地面積已增至9.5萬畝，年產(chǎn)商品苗3.7億株，人均增加收入2200元，占人均收入的60%。其次是逐年遞增的森林資源為木材精深加工業(yè)提供了原材料保障。繼香港獨(dú)資浩遠(yuǎn)木業(yè)落戶鐵嶺后，沈陽文成木業(yè)也看準(zhǔn)鐵嶺的原材料優(yōu)勢，來鐵嶺落戶。目前，全市650家木材經(jīng)營加工企業(yè)，年產(chǎn)值達(dá)3.5億立方米。三是閑棄的經(jīng)濟(jì)林資源再現(xiàn)生機(jī)，為鐵嶺創(chuàng)造出了獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢。自明清以來，鐵嶺榛子一直被視為榛子中的精品，但由于過去體制上的制約，野生榛林呈棄管狀態(tài)。通過承包、拍賣改革，社會各界有識之士看準(zhǔn)了野生榛林開發(fā)的潛力和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，積極通過承包經(jīng)營等方式投資野生榛林復(fù)墾，使野生榛林再度發(fā)揮了創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的優(yōu)勢。我市榛林墾復(fù)目前已達(dá)到18.7萬畝，年產(chǎn)成品榛子280萬公斤，并已成功地申報了榛子原產(chǎn)地保護(hù)標(biāo)識，鐵嶺榛子被列入國家原產(chǎn)地保護(hù)，創(chuàng)出了"春園"、"鐵榛"等名牌榛子產(chǎn)品。鐵嶺縣榛園墾復(fù)大戶佟寶華，承包榛林0.7萬畝，年產(chǎn)榛2萬公斤，年收益達(dá)到50萬元。四是林業(yè)立體開發(fā)成效顯著，林地利用率明顯提高。山林處處有黃金，溝塘處處都是寶。溝塘養(yǎng)林蛙，林下育山參在我市已蔚然成風(fēng)。我市人工、半人工養(yǎng)殖林蛙戶已達(dá)500多戶，開發(fā)林蛙養(yǎng)殖溝1100條，林蛙儲量達(dá)1.9億只，年產(chǎn)商品蛙1000萬只；我市以開原市黃旗寨鄉(xiāng)和鐵嶺縣白旗寨鄉(xiāng)為代表的林下參開發(fā)面積猛增，目前已開發(fā)林下參、細(xì)辛3萬畝,香菇、木耳等食用菌1萬畝，刺龍芽，大葉芹等山野菜12萬畝，年產(chǎn)值6600萬元。3、林業(yè)兩濫案件明顯減少，森林資源管理得到加強(qiáng)山林改革實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)分明，山林權(quán)屬和群眾利益緊密結(jié)合，保護(hù)森林資源的安全已經(jīng)成為群眾的自覺行動。森林資產(chǎn)成為公民的自有財產(chǎn)。目前，我市凡是已經(jīng)開展林權(quán)改革、分包到戶的森林資源，都形成了山山有人管，林林有人護(hù)，人人都是護(hù)林員的可喜局面。盜砍濫伐林木、濫征亂占林地案件明顯減少，幼林地內(nèi)砍柴、放牧現(xiàn)象也有所收斂。4、科技興林有了新進(jìn)展，林分質(zhì)量得到明顯提高通過二次漸伐、林下更新紅松等耐蔭樹種，尤其對于油松等天然更新效果較好的樹種，通過二次漸伐實(shí)現(xiàn)天然更新更是理想的經(jīng)營模式，這樣不僅不影響林地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而且還可以縮短林業(yè)的生產(chǎn)周期，對實(shí)現(xiàn)森林資源面積、蓄積的"雙增長"起到積極作用。但多年來，這種經(jīng)營方式始終得不到廣泛推廣，集體林經(jīng)營單位從少投入多產(chǎn)出的目的出發(fā)，一直看中剔光頭的皆伐方式，原因就是產(chǎn)權(quán)不明晰，林木資產(chǎn)與群眾利益結(jié)合不緊密。通過改革，密切了群眾與森林資源資產(chǎn)的關(guān)系，林權(quán)所有者從真正意義上將森林資源當(dāng)作自己的長遠(yuǎn)利益來謀劃，不僅在營林采伐中杜絕了"拔大毛"現(xiàn)象，而且二次漸伐、冠下更新的有利于森林資源長期利用的經(jīng)營模式也得到推廣。（二）存在的問題我市的集體林權(quán)制度改革雖然取得了一定成績，但客觀地講，也存在許多不容樂觀的問題。1、個別地區(qū)存在無序轉(zhuǎn)讓、假招標(biāo)的現(xiàn)象，低價出售集體山林，造成集體資產(chǎn)的流失。2、個別地方未經(jīng)村民代表大會集體討論，少數(shù)人將山林低價出售；還有個別村民委員會未經(jīng)小組同意，擅自將小組的山林轉(zhuǎn)讓出售，導(dǎo)致村民不滿。3、個別地區(qū)轉(zhuǎn)讓沒有經(jīng)過評估，程序不規(guī)范。4、林木采伐制度不配套，林權(quán)所有者收益權(quán)落不實(shí)，導(dǎo)致個別地方對林權(quán)制度改革不感興趣。5、個別村民存在短期行為，急功近利，重眼前輕長遠(yuǎn)。三、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推陳出新，堅定集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的正確發(fā)展方向林權(quán)制度是林業(yè)建設(shè)與發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)規(guī)范、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，是林權(quán)所有者和經(jīng)營者的內(nèi)在要求，是林業(yè)發(fā)展的制度保障，對加快全市林業(yè)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。我市土地利用現(xiàn)狀是"四山一水四分田，一分道路和莊園"，林地與耕地面積持平。但對國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率，林業(yè)產(chǎn)值不足農(nóng)業(yè)的十分之一，其原由就是林業(yè)所有制關(guān)系成為制約林業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。為消除制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸，加快集體林產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。（一）推進(jìn)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革條件業(yè)已成熟國家、省政府為全面開展集體林產(chǎn)權(quán)提供了政策上的保障。農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，林地是土地的重要組成部分，要通過承包、拍賣等方式賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，要對"兩權(quán)合一、統(tǒng)一經(jīng)營"的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施改革為承包經(jīng)營制度。中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定明確指出，對目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的山林，要區(qū)別對待，積極探索有效的經(jīng)營形式，將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到個人。今年初省政府關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)施意見（遼政發(fā)200513號）對深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革也提出明確要求。最近省政府又下發(fā)了關(guān)于深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的意見。省內(nèi)、外及我市既往的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐證明：一是集體林產(chǎn)權(quán)制度改革有較好的群眾基礎(chǔ)，群眾熱情高。二是改革后盡管個別地區(qū)由于操作不當(dāng)而出現(xiàn)了不利于林業(yè)快速發(fā)展的問題，但如果考慮細(xì)致、組織周密、陽光操作，對盤活林業(yè)資產(chǎn)、加快林業(yè)發(fā)展的效果是十分明顯的。三是福建、江西兩省和我省的本溪市開展的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)說明，通過改革，明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，解放了林業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動了群眾營林生產(chǎn)積極性，不僅林業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率明顯提升，而且也加快了森林資源的快速增長，生態(tài)環(huán)境明顯改善。綜上所述，加快集體林產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為快速推進(jìn)林業(yè)發(fā)展的必由之路。（二）周密安排，將集體林產(chǎn)權(quán)制度改革切實(shí)抓出成效1、將集體林產(chǎn)權(quán)制度改革納入市委、市政府的重要議事日程集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)事關(guān)千家萬戶利益的大事，社會牽扯面廣、利益關(guān)系復(fù)雜、工作難度大。為保證此項(xiàng)工作保持正確的發(fā)展方向，我們將積極爭取市委、市政府對此項(xiàng)工作的支持和重視，建立起以市委牽頭、市政府操作、各部門參與的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以切實(shí)加強(qiáng)對改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立獎懲并重的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，由各級紀(jì)檢、監(jiān)察和林業(yè)部門組成巡回監(jiān)督組，隨時掌握林權(quán)改革的動態(tài)。各級黨委、政府要正確面對和處理好改革中的"兩大"關(guān)系，第一，正確處理好森林資源的保護(hù)與利用的關(guān)系。要從切實(shí)保護(hù)好資源和環(huán)境，充分發(fā)揮我省森林資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢的實(shí)際出發(fā)，以這次"林改"為契機(jī)，繼續(xù)搞好森林分類經(jīng)營管理。一是嚴(yán)格保護(hù)公益林，更好地滿足人們對生態(tài)環(huán)境的需求。公益林承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)的重要功能，在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，公益林的保護(hù)只能加強(qiáng)，不能削弱，更不允許遭到破壞。二是放活商品林，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要完善林木采伐管理政策。今后對于自留山的林木、定向培育的工業(yè)原料用材林、速生豐產(chǎn)林、新造商品林的采伐，在執(zhí)行國家相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的同時，要給林木所有者更多的自主權(quán)。第二，正確處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。集體林產(chǎn)權(quán)制度改革直接關(guān)系到廣大林農(nóng)的切身利益，總體上有利于社會穩(wěn)定。始終注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系，堅持把穩(wěn)定放在第一位，本著先易后難的原則，妥善處理好歷史遺留問題，認(rèn)真處理好山林糾紛，嚴(yán)格執(zhí)行改革方案，充分尊重多數(shù)群眾的意愿。對借改革之名，進(jìn)行亂砍濫伐、破壞森林資源的違法犯罪行為要認(rèn)真查處，嚴(yán)厲打擊。對改革的程序、方法、內(nèi)容要做到公開、公平、公正，改革方案的制定必須堅持民主原則，廣泛聽取村民的意見。要把林改政策和決策權(quán)交給群眾。2、方案先行，分區(qū)施策，依法操作在指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)上，我們定位為：以"三個代表"為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)林業(yè)快速發(fā)展、有利于森林資源總量遞增為目標(biāo)，堅持"明晰所有權(quán)，放活使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)"的原則，在保持集體林地所有權(quán)的前提下，明確林木所有權(quán)和林地使用權(quán)，落實(shí)和完善以家庭承包經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式并存的集體林經(jīng)營體制；將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實(shí)到戶，落實(shí)到聯(lián)戶或其他經(jīng)營實(shí)體，鼓勵森林資源依法合理流轉(zhuǎn)，保護(hù)非公有林權(quán)所有者的合法財產(chǎn)權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)"林有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其利"。改革中，我們要謹(jǐn)防"四種傾向"。一是防止簡單化傾向。就是把林改簡單地理解為"一分了之"、"一賣了之"、"一包了之"，這種做法是對改革的一種誤解、甚至是一種損害。二是防止絕對化傾向。"絕對化"就是思維上的一種僵化，表現(xiàn)在工作上"千篇一律"，方法上"一刀切"、"一種模式"或照抄照搬。必須堅持因地制宜、科學(xué)地區(qū)分不同情況，采取不同的對策，做到"改而有序，分而有為"。三是防止淺表化傾向。"淺表化"就是經(jīng)驗(yàn)化，經(jīng)驗(yàn)是珍貴的、有價值的，但只憑經(jīng)驗(yàn)，不講理性和科學(xué)就可能流于形式，達(dá)不到預(yù)期效果。四是防止短期化傾向。就是既要全力抓好當(dāng)前的改革，注重針對性、突破性、操作性，又要有戰(zhàn)略眼光和思維，突出前瞻性、戰(zhàn)略性、政策性。不搞急功近利，不留任何改革的"后遺癥"。在分區(qū)施策、方案制定上，我們要充分考慮到村民意愿和森林資源自然條件兩大因素，宜分則分、宜管則管、宜包則包，不搞"一刀切"。首先要尊重當(dāng)?shù)厝罕娨庠?，充分聽取群眾對改革的呼聲，改革方式可以因村而異，多種多樣，如分林到戶，承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃拔等，只要改革后有利于發(fā)展森林資源，不造成森林資源的破壞，群眾滿意（三分之二以上村民同意）哪種方式，就采取哪種方式。其次為避免在改革中造成集體林資產(chǎn)的流失，要抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員組建森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，作為改革中森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的必備環(huán)節(jié)，凡未經(jīng)評估而作價流轉(zhuǎn)的一律無效。第三要充分考慮到森林資源自然條件的差異和改革后林業(yè)的發(fā)展前景，嚴(yán)格依法依規(guī)操作。一是對在以往林權(quán)改革成果重新把關(guān)，凡是公平、合理、符合政策規(guī)定、經(jīng)過村民或村民代表表決、合同齊全的，均予以維護(hù)；凡程序不健全、合同不完備的，要經(jīng)村民或村民代表大會重新表決，予以補(bǔ)正或廢止。廢止的要列入本次改革。二是分區(qū)施策，依法守規(guī)。從林業(yè)區(qū)劃上看，我市現(xiàn)有公益林347.7萬畝，商品林429.6萬畝，這次改革中，對公益林主要采伐管護(hù)承包的方式，經(jīng)營者依法享有公益林補(bǔ)償，并可以在不破壞森林資源的前提下開展林下資源開發(fā)，如林蛙養(yǎng)殖和種植林下參；商品林則力求分權(quán)到戶。從森林資源分布區(qū)位上看，我市分為東部山區(qū)和中西部平原區(qū)，東部山區(qū)以用材林和水源涵養(yǎng)林為主，中西部以防風(fēng)固沙林和農(nóng)田防護(hù)林為主。東部山區(qū)采取均山、均利的方式分片到戶、分包到人；因中西部農(nóng)田林網(wǎng)無法分條、分段，則采取整帶、整網(wǎng)眼地公開招標(biāo)拍賣等方式落實(shí)到人。三是保證改革后實(shí)現(xiàn)森林資源的面積和蓄積的"雙增長"。從今年起，今后農(nóng)田防護(hù)林更新采伐均簽訂限期更新責(zé)任狀，預(yù)收造林更新保證金（按每畝700元收取，其中：整地保證金每畝500元，造林保證金每畝200元），造林更新保證金建立專戶，統(tǒng)一支付。3、未雨綢繆，與時俱進(jìn)，創(chuàng)建適應(yīng)森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的交易平臺這次集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)現(xiàn)林業(yè)由傳統(tǒng)的集體所有的封閉經(jīng)營模式向社會化辦林業(yè)的開放式經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變的開端。改革后，在社會多主體的普遍參與下，森林資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、繼承、抵押、擔(dān)保、入股、信貸等業(yè)務(wù)將大量增加，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式、理念也將發(fā)生重大變革，林業(yè)管理的任務(wù)將更為繁重。為適應(yīng)這一重大變革，我們要切實(shí)做好以下幾方面工作：一是要強(qiáng)化宣傳，讓林業(yè)的社會參與者普遍知曉林業(yè)法律、法規(guī)、方針、政策，切實(shí)提高林業(yè)生產(chǎn)各主體的法律意識和政策意識，做到嚴(yán)格依法經(jīng)營、依法辦事。二是建立起完善的與集體林改革相適應(yīng)的森林資源管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范森林資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)范圍，嚴(yán)格森林經(jīng)營中林木的采伐設(shè)計、審批、林木采伐許可證的核發(fā)、伐中監(jiān)督、伐后驗(yàn)收、運(yùn)輸證的發(fā)放、跡地更新等環(huán)節(jié)的行政管理，以保證森林資源的持續(xù)增長、永續(xù)利用。第三為滿足社會涉林各主體的服務(wù)需求，林業(yè)主管部門要建立起以有利于森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的林權(quán)登記發(fā)證、資產(chǎn)評估、林業(yè)投資咨詢、營造林技術(shù)服務(wù)等在內(nèi)的森林資源資產(chǎn)交易平臺，采取"一條龍"的服務(wù)方式，進(jìn)一步盤活森林資源資產(chǎn)。鐵嶺市林業(yè)局