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中國(guó)：省級(jí)財(cái)政支出考察報(bào)告 結(jié)論與政策建議,1,財(cái)政的五個(gè)等級(jí):,1. 中央政府 2. 省級(jí)政府 (31) 3. 地級(jí)政府 (331) 4. 縣級(jí) (2109) 5. 鄉(xiāng)級(jí) (44,741),2,支出劃分的高度分權(quán)化:,中央支出僅占總支出的 30% 剩余支出由其它四級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，由基層財(cái) 政負(fù)擔(dān)的支出比重很大,3,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,圖 5A 地方政府的支出作用,39%,0%,,,,township 60% county 50% prefecture 40% province 30% 20% 10% 0%,70%,90% 80%,100%,Hebei,Gans u,Hunan,Jiangsu,,,,,,,,,,4,結(jié)論一：地方政府支出責(zé)任沉重,· 下列支出的100%由市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)： 》社會(huì)保障（養(yǎng)老保險(xiǎn)） 》失業(yè)保險(xiǎn) 》社會(huì)救濟(jì)如最低生活保障金 · 縣級(jí)和鄉(xiāng)/鎮(zhèn)級(jí)共同負(fù)擔(dān)： 》70%的教育支出 》55-60%的醫(yī)療支出,5,地方政府還要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的資金， 但是不允許借款。,6,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,這些支出劃分尤其困難，因?yàn)椋?1. 在現(xiàn)有的分配制度下，地方政府沒(méi) 有足夠的收入 2. 缺少一個(gè)有效的政府間轉(zhuǎn)移支付體 系的支持,7,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,中央政府收入所占的比重 60 50 40 30 20 10 0,1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997,1998 1999 2000,百分比,,,,,,Central share,,1994年財(cái)稅改革導(dǎo)致了縱向財(cái)力的不平衡:,8,中央政府不得不通過(guò)補(bǔ)助手段來(lái)緩助貧困 地區(qū)供款拖欠問(wèn)題: · 養(yǎng)老金拖欠 · 拖欠失業(yè)救濟(jì)金 · 無(wú)力支付最低標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi) · 拖欠的公務(wù)員工資 (特別是教師的工資),9,不那么明顯但同樣重要:,· 與人力資本投資有關(guān)的服務(wù)(醫(yī)療衛(wèi)生和教育) 供給不足 · 基礎(chǔ)建設(shè)供給不足,10,結(jié)論 2: 地區(qū)不平衡加重. 省級(jí)人均預(yù)算支出與全國(guó)平均預(yù)算支出的比率*,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0,1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998,,,,,,,,,,,,S hanghai B eijing Tianjin,,11,省級(jí)預(yù)算支出與全國(guó)平均預(yù)算支出的比率*,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0,1990 1991,1992 1993 1994 1995 1996,1997 1998,,,,,,,,,,,,,,,,,Hebei Gansu Hunan Jiangsu,,12,人均財(cái)政支出 (元),人均財(cái)政收入 (元),(29 個(gè)省級(jí)單位 西藏除外),(29個(gè)省級(jí)單位 西藏除外 ),年 最高/最低 1990 6.1 1991 6.6 1992 6.6 1993 8.1 1994 9.7 1995 16.6 1996 18.1 1997 19.5 1998 19.1,平均值 差異系數(shù) 241.0 0.551 268.0 0.539 282.9 0.534 355.5 0.546 417.6 0.665 512.2 0.768 612.7 0.801 708.8 0.882 817.5 0.864,最高/最低,平均值 差異系數(shù) 227.0 1.084 256.4 1.007 271.0 0.998 360.9 0.940 271.6 0.992 333.5 1.010 413.7 1.029 486.3 1.094 558.2 1.093,17.5,16.5,15.8,15.0,15.2,16.3,15.9,16.8,16.8,地區(qū)間財(cái)力配置的趨勢(shì),,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,13,結(jié)論 3:,高度依賴(lài)預(yù)算外融資,· 增加了財(cái)政負(fù)擔(dān) · 沒(méi)有征稅權(quán) · 對(duì)生產(chǎn)要素– 勞動(dòng)力, 土地, 資本 (銀行信 貸)的控制 · 國(guó)有資產(chǎn)的所有者: 企業(yè)、土地、自然 資源 · 鼓勵(lì)自力更生，尋找解決財(cái)務(wù)困難的辦 法– 尤其是從1992年開(kāi)始,14,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,10000 預(yù)算外資金 5000 預(yù)算收入 0,15000,20000,單位: 億元 25000,1980,1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996,15,預(yù)算外和非預(yù)算資金 / 活動(dòng)的影響:,· 允許對(duì)許多基本服務(wù)提供資金 · 允許地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金 · 授予地方政府一些自主權(quán),16,但預(yù)算外資金和活動(dòng):,· 損害了總體財(cái)政紀(jì)律 · 浸蝕了預(yù)算重點(diǎn)的優(yōu)先排序 · 扭曲了激勵(lì)機(jī)制 · 加大了地區(qū)不平衡 · 提供了預(yù)算軟約束,17,結(jié)論 4: 地方政府財(cái)政支出效率低下: · 人員超編 · 機(jī)構(gòu)/單位臃腫 · 預(yù)算做法不佳 · 扭曲的激勵(lì)機(jī)制 (尤其是因預(yù)算外資金所 引起),18,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,政府間財(cái)政關(guān)系體制的缺陷是:,》妨礙國(guó)家發(fā)展和國(guó)家政策的實(shí)施 》使貧困地區(qū)和貧困人口沒(méi)有從發(fā)展中得到實(shí) 惠 》浪費(fèi)資源,19,對(duì)改革的建議:,1. 制定政府間財(cái)政關(guān)系改革的總體戰(zhàn)略, 明確財(cái)政均等化和其他目標(biāo)。 · 遵循明確的改革戰(zhàn)略，逐步分階段推進(jìn) 改革,20,對(duì)改革的建議:,2. 改進(jìn)支出劃分:,· 中央和省級(jí)政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)一些為教育、 醫(yī)療衛(wèi)生提供資金的責(zé)任，盡管提供這 些服務(wù)是地方政府的責(zé)任。 · 社會(huì)保障, 失業(yè)保險(xiǎn)和基本社會(huì)福利應(yīng) 該是中央和省級(jí)政府的責(zé)任。 · 應(yīng)明清楚而明確地規(guī)定每級(jí)政府對(duì)其他 服務(wù)的支出責(zé)任,21,對(duì)改革的建議：,3. 調(diào)節(jié)收入劃分，以確保有足夠的財(cái)力為 劃分的支出提供資金。,22,對(duì)改革的建議:,4. 繼續(xù)減少預(yù)算外支出和活動(dòng)，如采用費(fèi)改稅 方式等。 但應(yīng)配套進(jìn)行財(cái)政收入分配改革，為地方政 府提供充分的自主權(quán)和合法的全部資金渠道。,23,對(duì)改革的建議：,5. 增加用于中央政府一般性轉(zhuǎn)移支付（均等化 補(bǔ)助）的資金量，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式， 以更好地衡量財(cái)政需求和財(cái)力。 · 建立機(jī)制，通過(guò)法定規(guī)則和框架，確保省級(jí) 政府也實(shí)施一般性（均等化）轉(zhuǎn)移支付?；?設(shè)計(jì)一個(gè)中央政府轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，可以對(duì)省 級(jí)以下政府提供轉(zhuǎn)移支付。,24,對(duì)改革的建議：,6. 通過(guò)取消鄉(xiāng)/鎮(zhèn)級(jí)和地區(qū)級(jí)政府的預(yù)算 自主權(quán)來(lái)理順政府的縱向結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建一 個(gè)由中央, 省, 市/縣 三級(jí)財(cái)政管理的政 府結(jié)構(gòu)。,25,7. 通過(guò)以下措施改進(jìn)地方政府預(yù)算管理的 激勵(lì)約束機(jī)制：,--對(duì)各級(jí)政府使用固定和穩(wěn)定的收入分配規(guī)則 和明確的計(jì)算公式 --增加地方政府征稅自主權(quán) --消除預(yù)算過(guò)程中的討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象 --減少上級(jí)政府強(qiáng)加于地方政府的標(biāo)準(zhǔn) --限制不提供資金的命令和對(duì)轉(zhuǎn)移支付指定用 途 --確保地方政府不因強(qiáng)化稅收征管和提高支付 效率而喪失資金。,26,對(duì)改革的建議：,8. 明確和改進(jìn)各行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以引導(dǎo)公 共支出,27,對(duì)改革的建議：,9. 允許地方政府在承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的情 況下，從商業(yè)銀行借款和在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上 發(fā)行債券。,28,對(duì)改革的建議：,10. 完善中央政府財(cái)務(wù)管理體系，并向全國(guó) 地方政府推廣。 · 考慮實(shí)行政府定期政府普查。,29,對(duì)改革的建議：,11. 長(zhǎng)期致力于公務(wù)員改革，提高公共部門(mén) 績(jī)效。 – 取消全國(guó)統(tǒng)一的公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn) – 通過(guò)允許更大的工資級(jí)差和任人為賢，引 入更好的激勵(lì)機(jī)制。 12. 消除脫離預(yù)算程序，確定人員需求的做 法。 .,30,對(duì)改革的建議：,13. 提升財(cái)政部職能，由財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)所有 政府提供的資金和承諾行為進(jìn)行統(tǒng)一管 理。 – 以法規(guī)形式要求財(cái)政部對(duì)所有政府策建議 中所包含的要求政府提供資金的要求進(jìn)行 審議。 – 在地方政府進(jìn)行同樣的變革，增加各級(jí)政 府的預(yù)算權(quán)。,31,