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公共政策概論,PublicPolicy政治學(xué)院劉祥忠(Tel:13997264715),第二章現(xiàn)代公共政策與環(huán)境,本章闡述公共政策主體的含義，說明公共政策的環(huán)境特征，繼而研究公共政策與公共利益的關(guān)系。,工作環(huán)境（政治體制）→輸入→政策制定與決策體系（包括行政、立法、司法和公務(wù)員）→產(chǎn)出政策---戴維伊斯頓的公共政策系統(tǒng)模型(政策制定過程)四個方面：決策制度、決策者與政策研究組織（決策主體）、決策方法、決策環(huán)境。,第一節(jié)公共政策的主體,教學(xué)目的：掌握國家公共法權(quán)主體、社會政治法權(quán)主體、社會非法權(quán)主體的概念教學(xué)重點：國家公共法權(quán)主體教學(xué)難點：社會政治法權(quán)主體教學(xué)方法：課堂講授，多媒體,三類主體：,國家公共法權(quán)主體；社會政治法權(quán)主體；社會非法權(quán)主體。,一、國家公共法權(quán)主體,1、概念是指居于法律規(guī)定的法權(quán)地位、獲得法律授權(quán)、享有公共權(quán)威以制定公共政策的機關(guān)和職位（個人）。（立法，行政、司法）三權(quán)分立下，政黨（“以一治三”）是準(zhǔn)國家公共法權(quán)主體；中國共產(chǎn)黨是國家公共權(quán)利主體的正式組成部分；決策輔助人員的一部分人員，是此主體的附屬部分。,2、類別,（1）立法機關(guān)在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權(quán)力機構(gòu),在我國則是指全國人大及其常委會、地方各級人大會。。全國人大及其常委會作為國家最高的權(quán)力機關(guān)和決策機關(guān)，有兩個重要職能：一是把黨對國家和社會的政治領(lǐng)導(dǎo)及其政治路線、政治綱領(lǐng)、政治意志以國家法律的形式體現(xiàn)出來，使其成為國家的意志——國家權(quán)力的靈魂；二是建立政府權(quán)力體系——國家行政機關(guān)、司法機關(guān)等。,（2）行政機關(guān),行政機關(guān)（政府）及其官員是政策主體的另一個關(guān)鍵因素。在我國，中央人民政府（國務(wù)院）作為行政管理機關(guān)享有立法權(quán)、提案權(quán)、人事權(quán)等職權(quán)，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的內(nèi)政、外交事務(wù)。,附：美國聯(lián)邦行政機構(gòu),（1）白宮直屬機構(gòu)----白宮辦公廳，國家安全委員會，行政管理和預(yù)算局。（2）政府各部----國務(wù)院，財政部，國防部，司法部，內(nèi)政部，農(nóng)業(yè)部，商務(wù)部，勞工部，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部，住房及城市發(fā)展部，交通部，能源部，教育部。（3）獨立機構(gòu)----郵政總局，原子能委員會，國家航空和宇宙航行局，國際交流署，聯(lián)邦儲備局。,（3）司法機關(guān),在美國，通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)進(jìn)行；并通過判例對經(jīng)濟政策和社會政策產(chǎn)生影響。在我國，司法機關(guān)通過部分司法解釋實現(xiàn)。,二、社會政治法權(quán)主體,1、內(nèi)涵是指那些雖然參與了公共政策的制定過程，但他們自己并不擁有合法的權(quán)力去做具有強制力的政策決定的社會行為主體。通常稱他們?yōu)榉枪俜降恼邊⑴c者。,2、基本存在形式,（1）政黨在我國，中共是主導(dǎo)力量，8民主黨派積極參與；兩黨制或多黨制的國家，政黨常常表現(xiàn)出不同的政策傾向。政黨參與公共政策制定的主要途徑是制定政綱、黨內(nèi)政策辯論、議會黨團一致性表決、為黨員競選提供經(jīng)費和組織幫助等直接和間接的形式。,（2）利益集團,簡單地說，就是利益相同的人為爭取和保障自己的權(quán)益而結(jié)合起來的團體。在西方：直接參與決策者直接左右公共政策；利用大眾傳媒以“民意”影響公共政策：通過游說說服直接決策者影響公共政策。,（3）作為個體的公民,在西方公民地位的形成過程包含了三個方面：①個人權(quán)利的確立②個人與家庭的關(guān)系③個人同君主之間的關(guān)系。在人的地位逐漸上升為公民的歷史發(fā)展過程中，法律成為確認(rèn)個人、家庭、國家三者關(guān)系的重要規(guī)范，在這一進(jìn)程中扮演著極為重要的角色。,人民、公民之間的區(qū)別:,1、范疇不同：公民是與外國人相對應(yīng)的法律概念，人民在不同歷史時期有不同內(nèi)容。2、范圍不同：我國公民范圍比人民范圍更廣一些。3、后果不同：公民中的人民，享有憲法和法律規(guī)定的一切公民權(quán)利并履行全部義務(wù)；公民中的敵人則不能享有全部權(quán)利，也不能履行某些義務(wù)。4、所指概念不同：公民一般表示個體的概念，是非集合概念，是具體的概念，可以落實到某個人的身上；人民所表達(dá)的是群體的概念，是集合概念。,[案例]身份與特權(quán),黑龍江省為留住人才，規(guī)定博士子女參加高考可以加二十分。這一政策是利是弊，2000年8月12日，中央人民廣播電臺《新聞縱橫》節(jié)目對此做了專題討論。各界人士對此項政策的利弊發(fā)表了不同意見。一聽到這項政策，我立刻想起了“文革”時在紅衛(wèi)兵中流行的一副對聯(lián)：老子英雄兒好漢，老子反動兒混蛋。難道老子是英雄，兒子就一定是好漢嗎？老子是博士，兒子的智商就一定比別人高嗎？就應(yīng)該上大學(xué)嗎？社會就應(yīng)該降低對他的要求嗎？難道大學(xué)也可以世襲嗎？,,社會的發(fā)展，是應(yīng)以公平、公正為基礎(chǔ)的。作為一個人一生中重要的轉(zhuǎn)折點，高考更應(yīng)該嚴(yán)格遵循公平、公正的原則，而對博士子女予以照顧，便打破了這種公平。不公平，就是對沒有這種優(yōu)惠條件的考生的利益的侵害。任何一種制度的改進(jìn)，都應(yīng)該遵循公平、效率的要求。而在高校招生名額給定的前提下，博士的子女因為加二十分而上了大學(xué)，就會有人即使考了較高的分?jǐn)?shù)也上不了大學(xué)。這項政策雖然增加了一部分人的福利，卻減少了另一部分人的福利，這是不符合公平原則的，這一制度嚴(yán)重?fù)p害了其他考生的利益。,,著名法學(xué)家梅因在《古代法》一書中講：“所有進(jìn)步社會的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運動”。打破身份的特權(quán)，是文明社會發(fā)展的方向，而黑龍江省的這種規(guī)定，恰恰是與文明社會的發(fā)展方向相背離的。身份的特權(quán)假以知識的名義，一樣是特權(quán)，與以官位來衡量身份并賦予特權(quán)，在本質(zhì)上是一樣的。千百年來，我們始終沒有走出身份的怪圈?？磥?，我們的文明進(jìn)程還有很長的路要走。,三、社會非法權(quán)主體,1、內(nèi)涵是指那些其宗旨不在于參與制定公共政策，卻有能力在需要的時候直接和強有力地影響公共政策的社會行為主體。,2、類別,其一，不見諸于公眾的利益集團【黑社會】。其二，新聞媒體。社會輿論是一種廣泛的權(quán)力，是一種并列于立法、司法和行政權(quán)力的“第四權(quán)力”。大眾傳播媒介,是指報刊、書籍、電影、電視等人們用以傳播信息的工具。,第二節(jié)公共政策客體,一、社會問題與政策問題社會問題是指社會關(guān)系或社會環(huán)境失調(diào)，影響社會全體成員或部分成員的共同生活，破壞社會正?；顒?，妨礙社會協(xié)調(diào)發(fā)展的社會現(xiàn)象。,社會問題的含義:,1．社會問題是一種客觀條件所謂客觀條件是指一種可以通過實證加以認(rèn)識的情況。2．社會問題是一種主觀定義所謂主觀定義是指人們對上述客觀情況的察覺和認(rèn)識,3．在被定義為社會問題的客觀條件中，人的價值判斷起重要的作用社會問題之所以能夠出現(xiàn)并得以持續(xù)，主要是由于人們具有不同的價值選擇和目標(biāo)取向。4．社會問題是一個關(guān)系到大多數(shù)人的問題,,5．社會問題的形成往往具有一個時間發(fā)展過程6．社會問題往往是系統(tǒng)性的問題是整個社會問題系統(tǒng)中的一個有機組成部分。,二、目標(biāo)群體,受到政策影響和制約的社會成員被稱為政策對象或目標(biāo)群體。目標(biāo)群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關(guān)鍵性要素。,影響目標(biāo)群體對政策態(tài)度的因素分析：,（1）政治社會化的影響；（2）傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約；（3）對成本收益的權(quán)衡；（4）對大局或整體的考慮；（5）避免受到懲罰,第三節(jié)公共政策環(huán)境與資源,一、公共政策環(huán)境環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)。,（一）公共政策的一般環(huán)境,作用和影響公共政策的所有外部條件的總和。1．地理自然環(huán)境；政策系統(tǒng)所處的地理位置和自然狀況,2．經(jīng)濟環(huán)境,是指對政策系統(tǒng)的生存、發(fā)展與運行具有重要影響的各種經(jīng)濟因素的總和。（1）經(jīng)濟環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點；（2）經(jīng)濟環(huán)境提供了政策系統(tǒng)運行所必需的資源；（3）經(jīng)濟環(huán)境影響政策系統(tǒng)的經(jīng)濟目標(biāo)取向；（4）從歷史發(fā)展的角度看，經(jīng)濟環(huán)境大致可以分為自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟、市場經(jīng)濟三種不同的經(jīng)濟形態(tài),3.政治法治環(huán)境,是指對政策系統(tǒng)的生存、發(fā)展與運行產(chǎn)生重要影響的所有實際或潛在的政治狀態(tài)與法治狀態(tài)。（1）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的性質(zhì)；（2）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的民主化程度；（3）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的合法化程度。,案例（2012.10.12）：《華為、中興進(jìn)入美國市場為何受阻？》,背景：當(dāng)?shù)貢r間9月13日，美國眾議院情報委員會舉行公開聽證會，并于10月8日公布了調(diào)查報告，報告指出中國兩家通訊企業(yè)華為及中興通訊可能對美國安全構(gòu)成威脅，建議禁止兩企業(yè)參與任何美國合約及并購。,,焦點一：黨委是在中國企業(yè)普遍存在的一個組織，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，為了防止某種失控，加強了對企業(yè)政治上的影響，其中以在私營企業(yè)和外資企業(yè)中成立黨委或者支部。此外，他們備受質(zhì)疑的因素是，可能的軍方背景。焦點二：但現(xiàn)在的問題是，美國方面沒有舉出有力的證據(jù)，只是在懷疑，有一些基本的判斷因素?；臼敲绹恼鸵约皩＜以谡{(diào)查，跟美國民眾沒有直接關(guān)系。它們無疑都是私企，但是中國還在轉(zhuǎn)型期，有很多曖昧的情況，我們自己也是知道的，何況外國。所以還是那句老話，要深化改革，進(jìn)一步開放、透明，消除外界懷疑的根源。,4．社會文化環(huán)境,就是對政策系統(tǒng)生存、發(fā)展與運行產(chǎn)生重要影響的社會狀況與文化狀況。,5．國際環(huán)境,也稱“超環(huán)境系統(tǒng)”、“超社會”。（1）國際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的價值選擇；（2）國際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的參照系選擇和目標(biāo)選擇；（3）國際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的性質(zhì),（二）政策系統(tǒng)的工作環(huán)境,案例決策三峽----興建長江三峽水利樞紐工程的設(shè)想是由孫中山先生于1919年首次提出來的，20世紀(jì)30－－40年代，國民政府曾兩次進(jìn)行勘察測量并提出初步計劃報告。新中國成立后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次將三峽工程建設(shè)提上政府議程，并組織全國各個領(lǐng)域的專家進(jìn)行可行性研究論證。1992年4月18日，七屆全國人大五次會議通過了《關(guān)于興建長江三峽工程的決議》。至此，三峽工程決策過程畫上了圓滿的句號。,,從最初提出到具體實施，三峽工程決策歷經(jīng)70年之久，一方面是高度復(fù)雜的政策環(huán)境對黨和政府決策的影響和制約，另一方面則是黨和政府為造福我國人民和子孫后代而采取的審慎決策行動。（1）長江是我國最大的河流，長江流域水資源極為豐富，約占全國的1／3，年均徑流量約1萬億立方米，水力資源可開發(fā)量占全國的53％。其中，重慶至宜昌區(qū)段的長江三峽總長66o公里，水位落差120米，地質(zhì)條件好，是建設(shè)水利樞紐工程的理想地段。這是三峽工程決策面臨的地理自然環(huán)境。,,（2）長江流域面積180萬平方公里，約占全國陸地總面積的19％，養(yǎng)育著全國近1／3的人口。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國的40％，在我國經(jīng)濟建設(shè)中占有十分重要的地位。但是，長江流域水旱災(zāi)害分布很廣，尤以中下游平原地區(qū)洪澇災(zāi)害最為嚴(yán)重，給國家經(jīng)濟和人民生命安全造成巨大影響。興建三峽工程能夠從根本上解決長江中下游平原的安全，成為各項治理措施中的關(guān)鍵工程。長江中下游是我國的經(jīng)濟重心，但能源、電力供應(yīng)長期短缺，靠北煤南運，運輸壓力很大，三峽水電站年發(fā)電量840億度，對緩解長江流域能源供應(yīng)緊張狀況和減輕煤炭供應(yīng)和運輸壓力具有重要意義。此外，三峽工程還可使川江航道下水單向年通過能力提高到5000萬噸，降低航運成本35％－37％。三峽工程還可增加中下游枯水期流量，有利南水北調(diào)，以及灌溉、水產(chǎn)、旅游、庫區(qū)養(yǎng)殖等效益。這是三峽工程決策面臨的經(jīng)濟環(huán)境,,（3）三峽工程是迄今為止世界上最大的水利樞紐工程，規(guī)模巨大，技術(shù)要求高，涉及面廣。社會各界人士、各方面專家、廣大群眾對于在諸如建與不建、如何興建、興建時機、國力負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟上是否合理、技術(shù)上是否可行、如何解決戰(zhàn)時防護、對生態(tài)環(huán)境影響等重大政策問題上，都有許多不同的意見。這是三峽決策面臨的政治法制環(huán)境和社會文化環(huán)境。所有這些客觀環(huán)境經(jīng)過研究論證，就聚集成為決策者的工作環(huán)境。,,一國的現(xiàn)實國情是政策系統(tǒng)的工作環(huán)境，它對科學(xué)地制定公共政策，尤其是總政策與基本政策具有極為重要的意義和深遠(yuǎn)的影響。,二、公共政策資源,是指政策運行活動可以獲得并利用來促進(jìn)運行過程的各種支持和條件，即政策運行所要花費的代價和必需的各種條件。,1、物質(zhì)資源,是指納入政策運行之中的一切勞動對象和勞動資料，通常以經(jīng)費與物資兩種具體形式表現(xiàn)出來。,2、人力資源,是指投入到政策運行中的必要的組織機構(gòu)和具有合格素質(zhì)的人員。,3、信息資源,是指政策運行中必須掌握的數(shù)據(jù)、資料、情報，以及對它們的綜合、加工和利用。,4、權(quán)威資源,有多方面的含義：一是指一個社會政策的合法性、強制性所產(chǎn)生出來的政策威嚴(yán)與信用；二是指負(fù)責(zé)政策運行的機構(gòu)和人員所掌握的確定和推行政策的權(quán)力；三是指社會成員對政策知識的了解和人們相信政策、支持政策的心理。,